颠覆性技术与地缘政治视域下的欧洲产业政策回归

　　余南平 / 华东师范大学政治与国际关系学院教授

　　【内容提要】以生成式人工智能、量子计算和可控核聚变等新技术为代表的颠覆性技术革命正在重塑全球技术竞争新态势，颠覆性技术革命与地缘政治深度交织耦合，共同推动产业政策重新成为国际政治经济权力博弈的战略工具。面对技术创新能力不足、全球竞争加剧以及供应链安全压力等问题日益凸显的现实，欧盟采取更具保护性的产业政策，重点布局半导体、人工智能和绿色技术等关键领域。欧洲国家也通过加强政府干预、聚焦关键技术和战略性产业、强化产业链安全“长臂管辖”等方式，大力加强自身供应链韧性以摆脱对外技术依赖。欧洲产业政策回归为其应对全球技术竞争提供了新契机，但也加剧了国际技术竞争和产业链区域化态势，推动技术政治化进程和全球治理模式深刻变革，并由此对地缘政治格局塑造产生新的重要影响。

　　【关键词】颠覆性技术 地缘政治 欧洲产业政策 技术政治

　　近年来，以生成式人工智能、量子计算、可控核聚变等新技术为代表的颠覆性技术革命，已开始显现聚合性的加速突破效应，由此引发技术自创生(Technical Autopoiesis)的能力进一步涌现，如典型的“美第奇效应”(The Medici Effect)正在推动各类全新技术的随机组合与深度融合。跨域技术的交互性和融合性将引发从技术到内容、从硬件到软件的全方位技术和产业综合体重构与再构，继而催动新一轮国际技术全面竞争。在技术飞速发展带来的时代转折大背景下，全球产业竞争已不再仅仅关乎经济，而是带有更多地缘政治意蕴。在此背景下，许多国家开始重新重视产业政策。[1]2024年1月，国际货币基金组织研究显示，2023年全球出台了超过2500项干预性产业政策，其中超过一半来自美国、欧盟和中国，最活跃的行业则是军民两用技术，包括半导体芯片、低碳技术以及关键矿物。[2]欧盟曾是“自由市场经济”的坚定支持者和传统产业政策的最强烈反对者，如今已经成为新一轮产业政策竞争的先行者和主要推动者。欧盟内部越来越多的声音认为，仅仅依靠加强贸易防御手段来保护欧盟免受来自第三国的工业和地缘政治政策的侵害是不够的，欧盟应该自发性地制定更强有力的产业政策，以实现加速绿色转型、数字转型和加强欧盟战略自主权的三重目标。[3]

　　颠覆性技术与地缘政治发展重塑产业政策

　　1995年，美国学者克莱顿·克里斯坦森（Clayton Christensen）首次提出“颠覆性技术”（Disruptive Technologies）这一概念，认为颠覆性技术会以意想不到的方式取代现有主流技术。[4]回顾历史上三次科学技术和产业革命，不难发现，每一次技术革命都推动生产力的快速跃升，并引发全球生产关系和上层建筑政治架构改变。因此，颠覆性技术本身可以超越克里斯坦森基于市场概念的认知，并且这一技术作为全新的生产要素，可以对生产关系的建构发挥关键作用。基于此，颠覆性技术可界定为能够通过创新性突破彻底改变现有行业格局、重塑市场并影响全球政治经济力量平衡的技术及其应用。在当今时代，颠覆性技术是以生成式人工智能、量子计算、可控核聚变等为代表的尖端技术，这些技术彼此成就、相互赋能、迭代突破，并能够颠覆众多领域现有的底层技术。颠覆性技术发展开辟了传统技术发展轨道之外的新技术应用领域，不仅使各国围绕生产力发展和提升国家实力的竞争愈发激烈，而且改变了国际格局特别是基于传统地缘要素的国际竞争逻辑和地缘政治现状，由此加剧世界政治的体系性变革。

　　与传统的尖端技术相比，颠覆性技术通常具有几大显著特性。一是突破性。传统技术通常是在现有技术基础上通过渐进改良来提升性能或效率，属于线性发展模式，如硬盘容量的增加、计算机处理器的性能升级等。颠覆性技术则遵循完全不同的技术原理，开辟出全新的发展路径。以量子计算为例，它不再依赖传统的二进制计算，而是基于量子叠加和纠缠等原理，这种革命性的计算方式可以实现指数级别的运算速度提升，颠覆了传统计算架构。二是融合性。颠覆性技术的发展是不同领域技术的交叉融合，涉及诸多复杂的系统和相互关联的因素。多领域技术融合会形成一个持续进化的反馈回路，加速技术的迭代和突破。例如，大数据与机器学习相结合推动深度学习算法的优化，而深度学习算法的优化又反过来提升大数据处理的能力。这种技术之间的相互促进形成了一个“创新涌现”的环境，使颠覆性技术能够以更快的速度实现应用和推广，带动相关产业的快速发展。三是不可预测性。颠覆性技术的应用场景通常在研发初期难以完全预见。例如，互联网最初仅用于军事和学术研究，但最终引发了信息革命，应用于社会的各个领域。正是由于颠覆性技术的发展速度、规模和具体形式难以预见，其涌现将会引发对技术领导权的争夺。国家一旦在颠覆性技术领域取得优势，将会辐射经济、军事、社会等各个方面，从而在国际博弈和合作中具备更强的谈判能力和竞争优势。

　　颠覆性技术所呈现出的突破性、融合性和不可预测性等，通常会打破原有的技术路径依赖和市场格局，推动各类资源在全球范围内重新配置。这一过程不仅会催生许多新兴产业，还将迫使传统产业深度转型与升级。在颠覆性技术走出实验室之初，具有较强技术创新能力的国家或企业，通过加速布局研发、政策支持和技术基础设施建设，可以在全球竞争中迅速崛起，而另一些则可能被技术淘汰而走向衰落。在颠覆性技术发展带来的大国竞争与博弈明显加剧的当下，产业政策作为国家竞争战略工具和手段的回归与使用，使国家可以通过国内政策对全球价值链进行干预性介入和强力性重构。产业政策也开始从传统的“经济导向”转向由技术本身主导的“安全导向”，其中以美国产业政策的变化最为显著和直接。美国已经将颠覆性技术创新视为国家安全战略的重要组成部分，尤其是在半导体、人工智能、量子计算、生物技术等关键领域。近年来，美国逐步通过立法（如《芯片与科学法案》）、出口管制和投资限制等方式，试图限制关键技术向竞争对手国家流转，同时加强自身在颠覆性和战略性技术领域的领先地位。

　　欧洲产业政策回归及其动因

　　亚当·斯密在《国富论》中提出著名的“看不见的手”概念，强调自由市场对经济的调节作用，认为自由市场中的个人利益追求能够促进社会整体的繁荣。过去几十年来，欧盟的经济模式一直遵循亚当·斯密的这一理论，认为竞争和自由市场能够有效驱动效率提升和创新，减少政府干预带来的资源浪费。二战结束后，欧洲国家面临严重的经济和社会重建问题。为了避免国家间竞争导致新冲突，推动国家间经济合作成为欧洲的重要选择。在1957年签订的《罗马条约》中，欧洲明确提出创建一个共同市场，促进商品、资本、服务和劳动力的自由流动，以实现更大的经济效益。之后，欧洲又通过《单一欧洲法案》（1986）、《欧洲单一市场》（1993）等一系列政策，推动形成区域内统一的经济治理体系，避免成员国政府过度干预导致资源不适配，以提升欧盟整体在全球市场中的竞争力。[5]

　　近年来，在地缘政治冲突及技术突变的双重影响下，越来越多的经济体认识到，不仅需要重新审视全球价值链时代的相互依赖，而且有必要在供应链薄弱环节加大产业政策的支持力度，以确保自身安全及着眼自身的未来竞争力。由此，欧洲主要国家均不同程度地调整了经济政策，各国政府倾向于在经济事务中扮演更加积极主动的角色，如法国的“新工业法国”计划和“未来工业”计划、德国发布的《工业战略2030》和《时代转折下的产业政策》等系列高级别战略文件等。有研究表明，德法两国作为欧洲最大工业国和产业领导者具有实施产业政策的物质基础，可以产生“有产业之产业政策”效应，其出台的政策必然对整个欧洲产生“泛欧洲性”影响。[6]在欧盟层面，2023年9月6日，欧盟委员会内部市场专员蒂埃里·布雷顿（Thierry Breton）在布鲁盖尔年会上发表题为《欧洲式产业政策》的演讲，这是欧盟官员对欧洲产业政策基本思路的一次系统阐述。欧盟及其成员国的战略文件导向与政策行为显示，在技术优势减退、保护主义上升，特别是在地缘政治的外部推力共同影响下，欧盟产业政策已经开始发生明显转向。

　　首先，颠覆性技术领域的落后（投资、研发等）使欧盟在全球产业竞争中处于弱势，而欧盟内部对技术转型的迫切需求不断增强。从对颠覆性技术的投资力度看，根据美国国家科学委员会（NSB）的统计数据，自2008年以来，美国、中国和日本牢牢占据了世界研发支出前三位。2021年，中国的研发支出比欧盟的第三大支出国（法国）高40%，研发强度（研发支出占国内生产总值的比例）也高于欧盟。[7]从投资领域看，过去20年，欧盟的投资主要集中在化学、汽车工业等成熟技术领域，这些技术出现突破的潜力相对有限。相比之下，美国在通用人工智能、量子计算、可控核聚变等颠覆性技术领域持续加大投资，不断培育技术新业态，资源逐渐流向具有高生产力增长潜能的部门。在此背景下，许多欧洲创新公司倾向于迁出欧洲。2008—2021年，近30%的欧洲独角兽企业将总部迁到海外，其中绝大多数迁往美国。[8]对颠覆性技术投资的忽略导致欧盟慢慢落入“中等技术陷阱”（Middle Technology Trap），最终呈现工业结构相对固化、创新能力不足、无法跟上全球科技发展前沿步伐的糟糕景象。2024年9月，欧盟委员会发布《欧盟竞争力的未来》报告指出，欧盟每年必须增加约8000亿欧元投资，才能保持经济竞争力，不被中美等国拉开距离；如果得不到这些投资，那么欧洲将不得不面对在与中美等国竞争时持续失速的“缓慢痛苦”。[9]

　　其次，欧盟推动战略自主以应对国际竞争与技术转型的双重压力，其中针对性产业政策是关键一环。欧盟的战略自主与产业政策回归是一个相辅相成的互动过程，前者提供了政策转型的理论基础和实践驱动力，后者则是实现这一目标的主要工具和手段。新冠疫情全球肆虐期间，欧盟因在医疗物资、疫苗生产等领域对中国、美国和印度等国出现高度依赖而引发警惕，欧盟委员会主席冯德莱恩在2020年度盟情咨文演讲中就明确提出“欧洲需要一个新的战略自主政策”。[10]而应对乌克兰危机不力，则暴露出欧盟在防务、能源、数字技术和供应链上的严重不足。为此，欧盟相继出台《芯片法案》、构建碳边境调节机制等以强化供应链韧性和技术竞争力。由此可见，欧盟已将战略自主理念深度嵌入其产业政策框架，并通过强化关键领域自主性，提升其产业政策的战略高度与协调能力。

　　最后，地缘政治格局转变与大国竞争加剧，共同推动欧盟产业政策的回归与重塑。新冠疫情和乌克兰危机等突发性事件叠加冲击，加速了全球供应链重组，暴露出全球诸多领域尤其是关键物资和高端制造领域供应链存在的问题，欧洲在这方面的问题尤为突出。在此背景下，欧盟出台了一系列产业政策以实现供应链的多元化和本地化。例如，2022年出台的《欧盟关键原材料法案》明确提出，到2030年，欧盟关键原材料的本地化开采比例需达到总需求的10%，而加工比例需达到40%。此外，中美战略竞争加剧的溢出效应也使欧盟重新审视自身对关键技术的依赖。欧盟在关键技术，如芯片设计、云计算、人工智能应用等领域高度依赖美国的核心技术支持，而在供应链的关键节点，如稀土、锂等战略矿产等方面则高度依赖中国，上述关键技术与矿产都是现代化产业体系至关重要的构成要素。美国加大对华技术遏压也进一步促使欧盟推动“开放的战略自主”政策落地，尤其是在半导体、人工智能、绿色能源等领域加大本地化生产力度。例如，《欧盟芯片法案》计划在芯片领域投资430亿欧元，吸引包括英特尔、三星、台积电等企业在欧盟设厂。欧盟这些举措旨在减少对中美技术和原材料的依赖，增强在全球科技和产业竞争中的独立性。

　　欧洲产业政策回归的新特征

　　欧洲产业政策回归是对全球地缘政治变革、颠覆性技术涌现、全球化转型的综合应对。在战略方向上，追求战略自主是当下欧洲产业政策的核心目标之一。随着中美科技竞争加剧以及全球供应链的脆弱性显现，欧盟目前正在寻求降低在多个关键领域的战略依赖。但与欧盟传统产业政策相比，当下产业政策回归在理论框架和实践形式上都呈现出显著的差异性，从而反映出欧盟对颠覆性技术创新、全球竞争格局以及内部市场整合的深刻思考。

　　第一，从自由市场逻辑到政府主导的战略干预。长期以来，欧盟被视为奉行多边主义与自由贸易的重要力量，其经济政策与内部统一大市场实践具有强烈的开放和自由色彩。其中，欧盟竞争政策严格限制国家对企业的直接干预。《欧盟运行条约》明确规定，控制政府援助行为的种类、规模和数量，以最大程度降低国家干预行为对内部市场的消极影响。但当下，欧盟已经放宽对这些规则的限制，并呼吁成员国赋予其更多的权力以协调欧盟政策工具，更高效地应对第三国以地缘政治目的对欧盟及其成员国采取的“经济胁迫”。[11]自2021年5月开始，欧盟委员会相继出台《外国补贴管制规则草案》《欧盟投资审查年度报告》《保护欧盟及其成员国免受第三方经济强制》等多项政策文件，通过对“经济强制”的灵活定义，防止域外经济力量对欧洲企业构成威胁。[12]在2024年4月举办的欧洲产业政策会议上，法国、德国和意大利代表共同呼吁欧盟需要制定一项共同战略，以应对来自中国和美国的挑战。[13]

　　第二，聚焦关键技术和战略性产业。从欧洲过往产业政策特点来看，其多遵循新自由主义经济治理理念来应对产业政策竞争力下降的问题，即偏好混合的“横向”措施，而非针对战略部门或技术的“纵向”措施。然而，随着颠覆性技术迭代对政治、经济和社会产生全面嵌入性影响，技术高溢出性影响也反作用于传统地缘和主权治理架构。欧盟在意识到颠覆性技术发展迟滞导致“落后”的背景下，开始聚焦关键技术和战略性产业以应对挑战。2023年6月，欧盟委员会发布首份经济安全战略文件——《欧洲经济安全战略》，并于同年10月3日发布包含10个技术领域的关键技术清单。关键技术领域的确定，为欧盟进一步在上下游进行政策部署提供了方向和依据。在上游，欧盟通过《关键原材料法案》以确保关键制造业能够安全、充足地获得所需原材料；在下游，通过出台《芯片法案》和《净零工业法案》，提出重点发展包括核能以及太阳能和风能等可再生能源在内的“战略性技术”。同时，欧盟成立欧洲半导体委员会，旨在推动相关芯片计划和项目落地，进而谋划欧洲未来在颠覆性技术领域建立产业领导地位。

　　第三，以手段多元化加强产业安全“长臂管辖”。欧盟不仅通过自身政策资源推动本土企业发挥竞争优势，而且政策导向还延伸至产业安全与技术外流的防控方面，主要体现为严格的限制外资收购、发起反补贴调查、提高关税等。例如，欧盟委员会和欧洲议会于2021年和2023年先后出台《外国补贴白皮书》《外国补贴规定》以收紧对外国补贴或外国财政资助的规制，并明确指出这些法案适用于“对欧盟具有战略意义的部门和关键基础设施”。2023年10月，欧盟委员会主动对原产于中国的电动汽车发起反补贴调查；2024年10月，欧盟委员会表决通过对中国进口纯电动汽车征收反补贴关税的提议。这一系列行动旨在通过多元化手段强化行使“长臂管辖”的权力，以维护欧盟的供应链和技术安全，而这种以“安全”为导向的产业政策延伸则会产生地缘政治的溢出效应。当更多的产业联系和供应链依赖从外部市场切除后，欧盟在地缘政治上将更多依赖本土的经济基础支撑，而这对过往的全球化模式而言将产生结构性影响。

　　欧盟产业政策回归的影响

　　从内部看，欧盟产业政策的回归为其应对全球技术竞争打下了一定基础。一方面，保证技术供应链安全是欧盟在全球技术竞争中获取主动权的重要前提。通过出台《关键原材料法案》《芯片法案》和《净零工业法案》等一系列法案，欧盟强化了对本地化供应链建设的政策和资金支持，从而有助于在一定程度上降低外部风险。同时，欧盟试图通过加强在关键技术领域的战略布局来弥补自身在芯片制造领域的长期弱势，并构建起完整的技术生态系统。另一方面，欧盟产业政策回归对其经济治理理念与实践构成巨大挑战。欧盟本质上是一个发挥规制性职能的后现代联盟，其综合绩效更多的是依靠规制性政策建构实现的。而产业政策则要求欧盟及其成员国在经济运行中发挥更重要作用，这与欧盟长期以来强调的政府只发挥规制性作用相悖。在如何平衡市场自主性与政府干预的界限方面，欧盟内部尚未达成共识，尤其对产业政策是否会造成欧盟单一市场的分裂、是支持自由市场竞争还是支持产业政策扶持等问题还存在巨大争议。[14]

　　从外部看，欧盟产业政策强调对新兴技术的掌控，这将加剧欧盟和美国等技术强国的竞争。近年来，虽然美欧在科技与经济领域的战略协作频繁，彼此的沟通也呈现机制化趋势，但美欧之间的结构性矛盾并未消弭，未来双方将极有可能围绕颠覆性技术领导权、技术标准制定权等展开竞争。2022年8月，美国通过《芯片与科学法案》和《通胀削减法案》，向本土绿色技术企业提供巨额补贴，这也引发欧盟各界对美国“新保护主义”的担忧。法国国际关系研究所（IFRI）2023年10月发布研究报告指出，欧洲是“中美经济竞争加剧的主要受害者”，美国产业政策的实质是依靠损害欧洲的利益来增强自身实力，同时美国又逼迫欧洲遵守美国的禁运政策，放弃对华贸易机会，这对欧洲商业利益造成了双重损害。[15]欧盟产业政策与美国的《通胀削减法案》《芯片与科学法案》等政策在战略目标上存在趋同性，但在执行方式和结果上呈现竞争态势。与此同时，欧盟强化本土制造业和技术自主的政策举措，也可能对美欧科技合作形成挑战，这种政策竞争可能引发跨大西洋经贸关系的结构性紧张，至于其是否会影响跨大西洋地缘政治同盟关系则有待观察。

　　从全球视角来看，欧盟产业政策的回归正在深刻推动全球产业链调整，具体体现为供应链重构和技术标准提升。首先，欧盟试图通过政策支持（如补贴、优惠贷款等形式）推动本土制造业复兴，进一步突出国家政治在经济与生产网络中的角色和权重，尤其是在半导体、稀土材料、电池等战略性行业。同时，随着全球性产业政策的回归，欧盟产业政策与美国、日本等发达经济体类似政策的协同，可能加速“逆全球化”趋势，全球供应链将转向更封闭、更区域化的供给模式。其次，多年来欧盟在国际标准化领域一直保持强大影响力，在国际标准竞争中拥有技术先发优势。2024年3月13日，欧洲议会高票通过《欧盟人工智能法案》，这是全球首部综合性人工智能监管法案，旨在推动欧洲人工智能规则和技术标准的全球化。此举将高技术产品和服务的出口与战略利益绑定，将可能引发与其他大国技术标准的竞争。最后，欧盟作为全球最有影响力的政治经济实体之一，其政策转向对于地缘政治格局的变化也会产生深远影响。在此背景下，欧盟将如何平衡与中美的关系以及如何重新审视“全球南方”市场，都与地缘政治密切相关。

　　结语

　　当下，技术变革下“万物摩尔定律”的实践正在颠覆生产流程，改变全球供应链形态和全球生产网络组织形态。欧盟产业政策的回归不仅是其应对全球颠覆性技术竞争压力的战略调整，还将在一定程度上改变全球政治经济竞争范式，同时也会对地缘政治产生潜在深刻影响。在颠覆性技术革命背景下，提升国家技术竞争能力已并非欧洲的区域个案，过去开放的技术流通和交流体系，会因各国设置技术边界而不断减缓，技术本身的全球流动与扩散也会随之减缓。[16]在技术政治化背景下的技术竞争与国家博弈将是未来影响全球发展及地缘政治格局的主要因素之一。

　　本文是国家社科基金重大项目“颠覆性技术发展对新型国际关系形塑研究”（项目批准号：23&ZD334）的阶段性成果

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　　[1] Peter Bofinger, “Industrial Policy: Is There a Paradigm Shift in Germany and What Does This Imply for Europe?” Social Europe, May 27, 2019, https://www.socialeurope.eu/industrial-policy-in-germany.

　　[2] Simon Evenett/Adam Jakubik/Fernando Martín/Michele Ruta, “The Return of Industrial Policy in Data,” IMF Working Paper, Janurary 4, 2024, https://www.imf.org/en/Publications/WP/Issues/2023/12/23/The-Return-of-Industrial-Policy-in-Data-542828.

　　[3] Green European Journal, “The Return of Industrial Policy in the European Union,” February 7, 2023, https://www.greeneuropeanjournal.eu/the-return-of-industrial-policy-in-the-european-union/.

　　[4] Bower J. Christensen C., “Disruptive Technologies: Catching the Wave,” Harvard Business Review, 1995, Vol.73, No.1, pp.43-53.

　　[5] Sebastian Dullien, “The Future of European Industrial Policy,” Intereconomics, 2024, https://www.intereconomics.eu/contents/year/2024/number/5/article/european-industrial-policy-in-the-2020s-rationale-challenges-and-limitations.html.

　　[6] 余南平、张翌然：《德国产业政策转向探究——技术与地缘政治的分析视角》，载《德国研究》2024年第4期，第4-28页。

　　[7] 参见欧盟统计局网站：https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php?title=R%26D_expenditure&oldid=551418。

　　[8][9] European Commission, “The Future of European Competitiveness,” September 2024, https://commission.europa.eu/document/download/97e481fd-2dc3-412d-be4c-f152a8232961_en.

　　[10] European Commission, “State of the Union Address by President von der Leyen at the European Parliament Plenary,” September 2020, https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/ov/SPEECH_20_1655.

　　[11] 钟艺琛：《欧盟委员会的扩权与欧盟对华政策的嬗变》，载《欧洲研究》，2023年第4期，第1-29页。

　　[12] 忻华：《欧盟：在大国战略竞争旋涡中艰难追求“战略自主”》，中国欧洲学会，2022年1月12日，http://caes.cssn.cn/yjdt/202201/t20220112_5388050.shtml。

　　[13] Science Business, “France, Germany, Italy Call for Single EU Industrial Strategy,” April 9, 2024, https://sciencebusiness.net/news/industry/france-germany-italy-call-single-eu-industrial-strategy.

　　[14] 同[3]。

　　[15] Institut Français des Relations Internationales, “China/United States: Europe off Balance,” April 2023, https://ifrimaps.org/china-united-states-europe-off-balance/geopolitical-challenges-2/introduction-2.

　　[16] 余南平、冯峻锋：《新技术革命背景下的欧洲战略重塑——基于技术主权视角的分析》，载《欧洲研究》2022年第5期，第1-28页。