北约的议程扩张：经济与安全双向转化

　　肖 玙 / 广东外语外贸大学中国周边战略研究中心研究员

　　【内容提要】拜登政府上台以来，跨大西洋联盟重获重视。北约除开启扩员、上调国防开支和转向“印太”外，还呈现出明显向经济议程扩张的迹象，具体表现为安全经济化和经济安全化，前者是指加大使用经济手段实现联盟的战略与安全目标，后者则强调通过泛安全化等方式向经济事务渗透。北约向经济议程扩张既有历史原因，也受美国对外战略转型以及欧洲国家立场变化等影响，即美国强化利用北约推进其全球战略转型，而北约关注经济事务的传统以及欧洲国家的立场变化加速了这一进程。短期来看，北约向经济议程扩张的前景将受到特朗普政府卷土重来的影响。但长期来看，只要美国继续维系霸权地位和推进大国战略竞争，北约安全—经济一体化态势就会延续。

　　【关键词】北约 经济议程 战略转型 经济安全化

　　冷战结束以来，北约一直寻求适应新的地缘政治形势，以稳固美国的霸权地位和以西方国家为中心的国际秩序。随着美国霸权相对衰落、特朗普主义兴起和联盟内部分歧增加，北约转型一度陷入困境，被法国总统马克龙形容为“脑死亡”。拜登政府上台后，跨大西洋联盟重获重视。在此背景下，北约利用乌克兰危机，不仅重启扩员，上调国防开支和东进“印太”，而且呈现向经济议程扩张的态势。

　　北约加大以经济促安全力度

　　北约向经济议程扩张的第一个层次是将安全议题经济化，即加大使用经济手段实现联盟的战略与安全目标，主要表现为以下三个方面。

　　第一，提升国防工业合作。在2022年北约马德里峰会期间，成员国通过了将国防预算开支占本国GDP比例升至2%的决议，为促进联盟的国防工业转向所谓“更多产能、更快交付、更低成本”的目标奠定了基础。截至2024年末，32个成员国中有23国完成上调目标。北约军事委员会主席罗布·鲍尔此前指出，在解决预算问题后，联盟还面临国防产品交付时间长、武器设备和弹药价格过高等紧迫挑战，而且将增加的国防开支用于重复投资无助于提升联盟整体安全。[1]2023年北约维尔纽斯峰会期间，北约通过了《国防生产行动计划》（DARPA），提出加强联盟内国防工业合作。

　　概括而言，北约寻求从以下三方面提升国防工业合作。一是整合需求，即从联盟层面明确长期需求，建立采购机制，向企业提供长期采购承诺，从而推动对国防工业产能的长期投资。除北约工业论坛外，北约还在2023年启动了北大西洋国防创新加速器（DIANA）和北约创新基金（NIF），并为首批30家中标企业各提供10万欧元的先期资助。二是联合应对国防工业挑战，即强化成员国之间就国防工业的技术创新、投资、产能建设和供应链等领域的协调与合作，包括简化国防工业采购流程，推动生产和认证的标准化，完善国防承包商的生态系统，引导联盟国家的国防工业公司进行能力整合与合作。《国防生产行动计划》提出对联盟内各国的产能和效率进行建模和衡量，针对国防供应链、交付周期、有资质的劳动力、自动化水平等要素开展综合评估，以进一步扩大产能。2024年北约华盛顿峰会期间，成员国通过了《北约工业产能扩张承诺》（NATO Industrial Capacity Expansion Pledge），提出将采取紧急行动补充关键能力建设，继续减少、消除盟国间国防贸易和投资的障碍，并在北大西洋国防创新加速器和北约创新基金的基础上，进一步投资北约国防工业创新生态系统。三是提高互操作性，即通过加强成员国国防工业平台之间的相互可操作性来提高北约的威慑能力。成员国为此必须加强互信和沟通，提升共享数据的能力。美国智库兰德公司建议，联盟生产的国防产品还应增加互换性，并鼓励北约在欧洲的国防采购中发挥更大作用以实质性提高互操作性。[2]

　　第二，利用经济制裁实现战场目标。这方面的一个典型案例是借经济制裁来实现北约在乌克兰战场的目标。2014年克里米亚危机爆发后，北约成员国对俄罗斯施加了多项经济制裁。2022年乌克兰危机爆发以来，西方对俄经济制裁的力度和范围更是创下历史纪录。尽管具体制裁方案仍由成员国政府、七国集团和欧盟机构敲定，但由于对俄制裁需要紧跟战场局势变化，北约在制裁对象和目标设置方面发挥了情报共享和行动协调的关键作用。

　　然而，北约并不满足于扮演幕后角色。在其看来，尽管欧盟已具备成熟的制度来实施经济制裁，但北约与欧盟在制裁标准和监管方面的分歧致使俄罗斯仍有能力借第三国获得关键芯片、武器零部件等，而欧盟在安全情报方面的局限性使其难以追踪俄罗斯的国防供应链。此外，北约无端污蔑和指责中国，不满欧盟因顾虑中欧经贸关系而未对“中国支持俄罗斯国防工业”进行强硬回击，因此寻求直接出台次级制裁。

　　英国皇家联合军种研究所（RUSI）金融与安全中心主任汤姆·基廷认为，由于北约成员国自行实施制裁，各国在财政能力和经济成本方面的差异将导致“集体行动陷阱”，甚至联盟内关于制裁的共识会陷入破裂。因此，联盟应建立一个正式机制，汇集和管理资源，使经济制裁更好地服务于战略目标。[3]兰德公司认为，北约应加大联盟内部的信息共享、供应链追踪，并且校准、整合制裁标准，从而最大程度地削弱俄罗斯获取微电子产品、无人机等影响俄乌战场局势关键补给的能力；联盟还应扩大军民两用技术的出口管制，增加对供应链可视性的投资，以改进监控工具以及与商业和非政府组织之间的合作。[4]

　　第三，靠前影响两用技术创新。许多颠覆性技术的军民两用属性使国防工业与更广泛的工业发展和投资密切相关。因此，北约寻求靠前影响技术开发与监管。在《2030议程》和2022年版《战略概念》中，北约强调技术对军事作战能力和威慑能力的影响，提出必须保持技术优势以防止竞争对手通过使用新兴和破坏性技术产生混合威胁、削弱联盟的威慑和防御能力。为此，北约希望入局人工智能、量子计算和生物科技等领域的技术创新，并且组建多个创新机制或技术咨询机构以加强对颠覆性技术的管控。2023年在斯德哥尔摩召开的北约工业论坛期间，时任北约秘书长斯托尔滕贝格指出，人工智能、自主系统、生物技术和量子计算等颠覆性技术正在像工业革命一样改变冲突的性质，跨大西洋联盟身处由颠覆性技术塑造的世界中，因此北约亟须加强同工业界的合作，不断提升在颠覆性技术创新和监管方面的优势，才能确保对战略竞争对手的威慑持续有效。[5]

　　北约靠前影响技术创新的代表性机制包括北约国防创新加速器、北约创新基金、北约数据和人工智能审查委员会及北约持久太空监视计划。首先，北约国防创新加速器于2021年北约布鲁塞尔峰会期间启动，旨在促进跨大西洋联盟在关键技术上的合作，促进提升互操作性，并通过与学术界和私营部门合作来利用民用创新。该机制于2023年启动了首批三个试点挑战计划，从1300多家申请单位中选出44家公司加入其加速器计划，并共同应对能源弹性、海底传感和监视以及安全信息共享方面的具体挑战。其次，北约创新基金于2021年布鲁塞尔峰会期间提出，规模为10亿欧元，在对盟国安全至关重要的领域，为那些开发两用新兴和颠覆性技术的初创企业提供战略投资。该基金具有15年的超长运营期，并专注于早期投资和直接向初创企业及其他顶级深度科技提供风险投资，进而为相关初创企业吸引大量投资。再次，北约数据和人工智能审查委员会是北约管理“负责任的人工智能”开发和使用的关键机构，负责制定“负责任的人工智能”认证标准等以指导北约“负责任的人工智能”战略实施，并支持盟国开展“负责任的人工智能”工作。最后，为加强联盟在空中、太空和网络领域的防御和技术一体化，24个北约成员国的国防部长在2024年北约峰会国防工业论坛上通过了迄今为止北约针对太空技术的最大规模跨国投资——“北约持久太空监视计划”。该计划旨在大幅提升北约对地面和海上活动进行监视的准确性和及时性，将有17个成员国在未来五年内为其提供10亿美元的资金，以充分利用商业和国家太空资产，扩大联盟在太空领域的力量优势。

　　北约将经济问题安全化

　　北约扩大经济议程的第二个层次是经济安全化，即加强对外经济关系网络建设，通过经济战和泛安全化等方式向经济事务渗透，增加北约在国际体系中的权力。

　　第一，强调经济实力支撑的战略威慑。一方面，经济战是大国战略竞争的重要形式。作为服务美国领导下的西方军事和政治战略的核心机制，北约对经济事务的重视随着大国战略竞争加剧而上升。尤其是当前，西方认为限制俄罗斯的国防工业有助于削弱其对欧洲国家造成的安全威胁，而施压中国经济有助于缓解西方面临的战略竞争压力。为决胜大国战略博弈，北约要求成员国合力形成经济威慑，应对所谓“经济胁迫”，共同承担战略竞争的经济成本。

　　另一方面，在北约泛化安全威胁的大背景下，任何有利于增加北约威慑的手段都会被视为战略资产。考虑到成员国的经济总量超过全球的2/3，北约对以经济实力支撑战略威慑的前景颇有信心。除七国集团会议之外，北约秘书长和高级代表近年来频繁出席美国牵头的系列供应链韧性多边倡议活动，多次前往成员国和伙伴国兜售“经济安全一体化战略”。这种趋势在2022年乌克兰危机爆发后尤为明显。从公开信息来看，北约代表至少在贸易管制、投资限制、金融流通、技术封锁、物资运输、数据流通、交通航运限制等方面同成员国和伙伴国进行过深入交流。为了拉拢成员国和伙伴国，北约官员还多次在双多边外交场合就“经济胁迫”“供应链依赖”“经济安全”等议题发表意见，甚至提供情报“提醒”“警告”成员国的对外商业交易可能带来的“安全风险”。例如，自2019年意大利宣布加入“一带一路”倡议以来，北约多次“警告”意方，同中国在港口扩建方面的合作将“严重损害意大利和北约在地中海地区的战略部署能力”，并施压意大利中央与地方政府退出有关“一带一路”互联互通的项目。与此同时，兰德公司建议，加强经济威慑应成为北约战略的核心支柱。为此，北约应构建侧重经济议题的定期高层会议和磋商机制来重启经济安全战略，重建北约总部的经济安全能力，加强侧重于经济安全的全球伙伴关系，特别是与欧盟和“印太”地区伙伴国（澳大利亚、新西兰、日本、韩国）之间的战略合作，利用经济安全议程来协调军事和非军事力量，整合跨领域的私营部门能力，扩大工业基础能力，并保护关键基础设施免受动能和非动能攻击。

　　第二，推动关键供应链安全化。北约对供应链安全的重视源于提升整体韧性的纲领性要求。[6]随着主要经济体对经济安全的重视程度上升，北约试图借机兜售其“跨大西洋联盟经济安全捍卫者”的概念，并提出建立关键供应链的沟通机制、加强危机应对能力和制定长期战略。尽管成员国已具备国家层面的经济安全战略，但由于缺少联盟内部协调，成员国间不乏在供应链投资和建设方面存在竞争。随着成员国在安全领域的共同利益显著增加，北约找到了通过鼓励关键供应链安全化向经济事务渗透的切入点。《2024年北约华盛顿峰会宣言》指出，国家和集体韧性是可信的威慑和防御以及全方位有效履行联盟核心任务的重要基础；加强国家和联盟整体的威慑和防御准备需要全政府路径、公私合作以及社会韧性。目前，北约更为关注能源、先进半导体和关键矿产等关键品供应链，其立场可概括为减少对中俄等战略竞争对手的供应链依赖，强化联盟内部供应链安全协调。例如，针对能源供应链，北约指出，能源安全是联盟韧性的重要因素，应增强成员国的能源安全意识，提高保护关键能源基础设施的能力，确保向军队提供可靠、高效的能源供应。近年来，北约日益强调气候变化和地缘冲突对能源供应和军事作战造成的安全挑战，要求成员国在减少对俄罗斯石油和天然气依赖、增加可再生能源的同时，不应对战略竞争对手产生新的依赖。

　　美国战略与国际问题研究中心专家认为，北约应将经济安全和供应链安全化作为维持硬安全能力的关键，在合作监控供应链脆弱性、加强公私合作和减少竞争对手的供应链胁迫等方面，北约的作用难以取代。[7]兰德公司认为，应发挥北约在供应链监测和测绘方面的优势，由北约联合部队司令部跟踪空中和海上路线，以确保货物的安全流通，记录可能威胁供应链的战略竞争对手的投资。[8]一些北约官员和西方分析人士还建议，由北约国防投资司或其他北约下设机构牵头搭建“关键矿产供应链韧性小组”， 建立预警机制， 设立共同基金为关键矿产品仓储提供资金，并由北约机构牵头就美欧各自发布的颠覆性技术和关键矿物清单进行协调，以应对来自战略竞争对手的经济胁迫。[9]

　　第三，推动基础设施安全化。北约关于“韧性建设”的另一重点是基础设施安全化。早在2019年，北约就要求盟国确保避免通信基础设施存在的“安全漏洞”。例如，北约曾多次警告欧洲盟国和加拿大避免在本国通信基础设施中使用华为、中兴等中国科技企业投资、研发的技术和产品，并要求盟国对中国企业在欧洲港口的投资保持高度警惕，甚至公开要求欧洲国家政府禁止批准中国企业在欧洲交通和通信基础设施领域的投资计划。自《2030议程》和2022年版《战略概念》出台以来，北约加大了基础设施安全化议程。2023年，欧盟与北约先后设立了“韧性和关键基础设施保护”特别工作组和“海底基础设施协调小组”，并共同发布了《关键基础设施韧性最终评估报告》。特别工作组认为，在交通基础设施方面，受电气化和数字化转型影响，欧洲国家易受网络攻击以及能源供应中断造成的基础设施损毁冲击，从而严重影响经济秩序和军事部署；在数字基础设施方面，欧洲国家的海底光纤、蜂窝基站和卫星等设备的易受攻击性和供应链风险增加，而且其维修能力严重不足；在太空基础设施方面，太空资产和地面系统容易受各种人为和自然风险的影响，特别是战略竞争对手的反太空能力可能会威胁北约和欧盟进入太空和太空行动自由，并破坏其关键基础设施；在能源基础设施方面，地缘政治不稳极易带来能源安全挑战，北溪管道遭到破坏暴露出能源基础设施的脆弱性，而且在传统能源和清洁能源上依赖战略竞争对手也增加了北约和欧盟的脆弱性。特别工作组建议，未来欧盟与北约应加强基础设施安全管理的协同与对话，促进盟国、成员国和私营部门对关键基础设施的安全设计，扩大现有网络、太空、海洋和能源等领域的参谋会谈以及北约国际军事参谋部和欧盟军事参谋部之间的会谈。

　　北约向经济议程扩张的原因

　　北约向经济议程扩张既有历史原因，也受美国对外战略转型以及欧洲国家立场变化等影响。

　　一是北约对经济的关注传统。北约染指经济事务由来已久。根据《北大西洋公约》第二项和第三项条款要求，北约成员国“应做好应对外部威胁的经济准备”，“消除成员国之间的经济冲突，促进经济稳定”。北约在冷战时期就曾将经济实力作为对苏威慑的重要支柱。1949年通过的《北大西洋地区防御战略构想》强调协调军事和经济实力的必要性，以对北大西洋国家和平、独立和稳定的任何威胁形成强大威慑力。同年，北约还成立了多边出口管制协调委员会，旨在控制华沙条约国家获得军用级技术，遏制苏联的实力增长。1956年北大西洋理事会会议重申了加强盟国经济层面安全的重要性，主张加强政治磋商、经济合作和资源开发。在这种泛安全观的作用下，北约在1957年成立经济委员会，该机构在协调盟国经济政策及其产生的国防和安全影响方面扮演了重要角色。冷战结束后，北约内部对经济问题的重视程度降低，多边出口管制协调委员会和经济委员会分别于1994年和2010年宣布解散。

　　二是美国强化利用北约推进全球战略转型。美国通过改革北约来适应新的国际地缘政治形势是北约议程扩张最主要的原因。作为美国霸权的安全支柱，北约的每一次关键转型都与美国对外战略的调整密切相关。苏联解体后，尽管美国一直寻求推动北约转型以适应新的地缘政治形势，但在很长时间里，北约的合理性和有效性遭到广泛质疑。近年来，为了合理化北约的必要性，重塑其战略声誉，美国加快推进北约突破地理限制和议题局限。自拜登政府执政以来，美国对外战略转向以联盟为基础的大国战略竞争，一方面锚定对俄罗斯（主要安全威胁）和中国（系统性战略竞争对手）推行“新冷战”，另一方面拉拢北约成员国和伙伴国缔结多种形式的小多边机制，从而扩大北约的战略外延，针对新时代可能出现的“混合战争”威胁，打造全领域、全覆盖的“一体化威慑”体系。

　　通过绑定安全和经济，美国希望借北约打造经济—安全复合联盟体系来巩固自身霸权。北约对联盟经济安全的贡献表现为两个方面：其一，强化集体防御，通过加强经济安全分析帮助成员国识别脆弱性，排除紧急情况下对北约盟军部署和增援可能形成的阻碍；其二，加强军民联系，促进民事和军事部门之间的协调，更好地整合跨领域私营部门能力，提升工业基础能力，并保护关键基础设施免受动能和非动能攻击。美国还寻求编织经济—安全复合型伙伴关系网络，突破北约的地理限制，扩大对地区秩序的渗透。这一点在“印太”区域尤为明显。在美国鼓励下，北约不仅邀请日本、韩国、新西兰和澳大利亚参与北约峰会，还提出在日本设立北约联络处以强化其对“印太地区战略态势的感知”。美国还鼓励北约发展同经合组织、世界银行和欧洲投资银行等多边经济机制之间的合作，以突破议题局限。

　　三是欧洲国家的立场变化。在战略利益变化的大背景下，欧洲国家日益注重经济安全。《2023英国综合评估》将经济安全视为仅次于本土直接防御的第二优先领域。2023年，德国公布的首个国家安全战略也将经济依赖视为安全风险的来源。欧盟不仅于2023年公布了首份《经济安全战略》，欧洲议会和欧洲理事会还通过了“旨在更有效地应对经济胁迫”的《反胁迫协定》。但欧洲国家对北约议程扩张的立场更加复杂。一方面，欧洲领导人在心理上抗拒北约扩大经济议程。法、德等欧洲主要经济体一直寻求避免大国战略竞争挫伤欧洲经济。在对俄制裁问题上，欧洲也希望自主制定措施和标准，而不是完全追随美国。更重要的是，欧盟的经济议程和经济事务监管机制与北约经济议程扩张之间存在功能重叠与制度竞争，北约的议程扩张意味着同欧盟机构“争权”。另一方面，欧洲经济实力大不如前，其在国际经济体系中的地位相对有所下降。在乌克兰危机延宕的现实挑战面前，欧洲对北约的安全依赖反过来强化了北约对欧盟权力的侵蚀。

　　结语

　　北约的议程扩张本质上是美国联盟战略的产物，并将随着后者的起伏而变化。对于偏好联盟战略的美国决策者而言，推动北约向经济事务扩张是一个便利的选择。美国希望获得更多盟友的支持，在半导体、关键矿产供应、对俄制裁等领域增强威慑能力，经济安全化的北约成为贯彻美国战略意图的有力抓手，欧盟决策的相对独立性也使美国更倾向于倚重北约而非欧盟来打经济战。在美国加紧组建阵营秩序的背景下，真正的多边平台——世界贸易组织更不可能成为美国打经济战的首选工具。然而，对于偏好“美国优先”和孤立主义的美国决策者而言，强化和扩大北约议程并不具有显著的吸引力。随着特朗普再次当选美国总统，华盛顿可能乐见“休眠北约”，从而将更多精力和资源转入解决国内问题或投入“印太”地区开展对华竞争。

　　短期来看，北约向经济议程扩张的前景将受到特朗普政府卷土重来的影响。然而，即使北约的议程扩张昙花一现，安全经济化与经济安全化也很有可能以其他方式延续下去。斯托尔滕贝格在卸任北约秘书长之前多次强调，“自由比自由贸易更重要……不能以长期的安全需求为代价去换取短期的经济利益”。2024年4月，时任英国外交大臣戴维·卡梅伦和瑞典外交大臣托拜厄斯·比尔斯特罗姆也指出，西方国家应向更深层次的经济和安全一体化转型，将促进安全与深化商业联系和其他形式的经济、技术和安全合作相结合。[10]在应对国际大变局时，美国两党比过去更加注重基于实力的战略，这增加了其决策者进一步绑定安全与经济“以凸显实力”的现实动机，而盟友对集体安全的贡献增加还将提升美国对经济与安全一体化合作的兴趣。换言之，只要美国坚持维系霸权地位和大国战略竞争态势，安全—经济一体化就会成为其长期战略；只要西方国家坚持重塑以其为中心的国际秩序，安全与经济的双向融合也将持续存在。

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　　[1] NATO, “NATO Industry Forum Report 2023,” May 14, 2024, https://www.act.nato.int/wp-content/uploads/2024/05/20240514_NIF-glossy.pdf.

　　[2] Anna M. Dowd and Dominik P. Jankowski, “Developing an Economic Security Agenda for NATO,” May 28, 2024, https://www.rand.org/pubs/commentary/2024/05/developing-an-economic-security-agenda-for-nato.html.

　　[3] Tom Keatinge, “Relearning Lessons from the Past: NATO and Economic Deterrence,” July 3, 2024, https://www.politico.eu/article/nato-economic-deterrence-g7-uk-foreign-liz-truss-leverage-un-security-council-russia/.

　　[4] 同[2]。

　　[5] 同[1]。

　　[6] NATO, “NATO 2030,” June 2021, https://www.nato.int/nato_static_fl2014/assets/pdf/2021/6/pdf/2106-factsheet-nato2030-en.pdf; NATO, “NATO 2022 Strategic Concept,” March 3, 2023, https://www.nato.int/cps/en/natohq/topics_210907.htm.

　　[7] Emily Benson and Pau Alvarez-Aragones, “NATO and Economic Security: A Political Oxymoron or Inevitability,” May 15, 2024, https://www.csis.org/analysis/nato-and-economic-security-political-oxymoron-or-inevitability.

　　[8]同[1]。

　　[9] 同[1]、[2]。

　　[10] David Cameron and Tobias Billstrom, “What NATO Needs for Its 75th Birthday,” April 4, 2024, https://foreignpolicy.com/2024/04/04/nato-75th-anniversary-britain-sweden-foreign-ministers-alliance/.