力推财政政策 “四个转型”化危为机打赢关税战

　　罗志恒（粤开证券首席经济学家）

　　美国发起全球关税战严重破坏了全球经贸秩序，对华关税税率之高可能导致中美贸易事实上脱钩，这在冲击美国经济的同时也将对中国的经济增长、出口和就业产生较大冲击。充分估计形势的严峻性、充分做好应对的准备，未雨绸缪，借此契机实施一系列改革，才能打赢关税战并化危为机，推动中国经济从债务和投资驱动转向科技和消费驱动、实现产业链高端化的全面升级。财政是国家治理的基础和重要支柱，财政政策是宏观调控的重要抓手、财税制度是宏观治理体系的重要组成。关税战不会是短期现象，将具有长期性和日益严峻性。财政政策应对不能仅考虑短期，要着眼长期，大力实施“四个转型”。

　　财政政策实施方式的“四个转型”

　　面临关税战的重大外部冲击乃至多维度更高层面的博弈，财政政策也要因时因势实现转型创新。

　　一是从过去较多关注赤字率转向支出增速，确保必要的支出力度，真正发挥出逆周期调节的作用。赤字率是静态的，但经济运行是动态的，有必要盯支出增速，而不是赤字率水平。当经济增速下行时，财政收入增速下行，支出等于收入加上当期债务（赤字、专项债、特别国债等），此时的支出被动收缩，以收定支的结果是支出增速下行，就出现顺周期的行为。如果支出增速较大幅度低于名义经济增速，可以考虑追加预算。

　　二是由注重收入端的减税降费政策转向支出端的扩大支出为主，推动收入政策从数量规模型转向效率效果型。在经济增速放缓时，寄希望于收入端的减税降费政策来拉动经济增长，效果是有限的。企业和居民信心不足，企业难以大幅追加投资、居民难以大幅增加消费，所以减税降费所带来的结果就是债务增加但经济增长有限。而财政扩大支出可直接带动总需求扩大，从而形成居民和企业收入的增加。应清理规范税收优惠，提高关键领域和重要环节（例如科技创新、小微企业、鼓励生育等）的税收优惠政策的精准性。

　　三是支出端政策要进一步优化结构，从重供给、重企业、重投资转向供给需求并重、企业家庭并重、投资消费并重。当前中国经济进入到需求不足阶段，要求宏观调控的目标和作用方式也要发生变化，财政支持政策有必要转向需求端和家庭端，给特定家庭群体发放补贴以及提高家庭部门的社会福利水平。

　　四是更好地发挥财政稳定预期的作用，将“积极财政政策”的表述改为更加清晰的“扩张性财政政策”。明确当前财政政策“积极”的内涵，必要时将“积极财政政策”的表达改为“扩张性财政政策”，以传递更加明确的信号。我国整体政府债务负债率偏低，且当前我国名义利率持续下行，政府举债成本不断下降，为实行扩张性财政政策进一步打开了空间。理论上，当有效的财政政策能够使经济增长保持在高于实际利率的合理区间，长期看不必过于担心债务的可持续性问题，债务风险也只有在经济实现平稳发展的前提下才能逐步化解。

　　探索成立“中央房地产稳定基金”

　　短期有必要积极扩大内需，根据形势需要追加财政预算，强化民生兜底保障，坚决防范系统性社会风险，研究推出“中央房地产稳定基金”，优化化债政策推动地方政府以更大的能力和积极性应对关税战，中长期将中国建设成为全球最大的消费市场。

　　一是在赤字率4.0%的基础上，及时根据形势调整并宣布追加预算，确保必要的支出强度。一方面，加快既有财政政策落地，加快债券发行并尽快投入形成实物工作量。另一方面，推动财政支出增速靠近名义经济增速，节奏要快，走在市场预期前面。

　　二是纾困救助外贸等受损行业，解决重大冲击下可能的失业问题，对因外贸冲击的失业群体可按照低保标准给予半年或者一定阶段的直接补贴。当然这种补贴属于应急性和临时性的兜底性质，将随着形势变化而退出，避免逆向激励。其一，设立产业纾困基金，制定产业风险标准，分级提供产业纾困补贴。例如将出口依赖度和利润率作为产业风险评价标准，对风险较大的产业提供临时纾困补助。其二，适当加大对劳动密集型行业的支持力度，落实各项税收优惠政策，对于稳岗稳就业实施补贴或者失业保险返还。其三，强化财政民生兜底功能，防范系统性社会风险，对因外贸冲击的失业群体按照低保标准给予半年或者一定阶段的直接补贴，相关支出由中央财政负担，避免地方“无钱兜底”风险，稳定社会预期。其四，妥善安置下岗职工，挖掘新兴行业与现代服务业的用工需求潜力。对下岗职工、农民工等重点群体开展专项公共就业服务，重点匹配先进产业配套环节、银发经济、物流运输、文化服务产业的用工需求；对安置下岗职工的企业予以政策优惠。其五，积极支持金融机构加大对受损行业的融资支持力度，给予适当贴息。

　　三是优化化债政策，化债额度靠前使用，调整红橙黄绿债务风险分档指标，进一步提高地方政府应对外部冲击的积极性和能力。其一，优化化债政策，化债额度根据地方实际需要一次性给到地方，支持高风险地区化债、靠前化债。统筹各年度债务置换安排，研究将“6万亿分三年、4万亿分五年”的化债方式调整为根据地方债务形势和压力一次性给到地方，由地方根据自身化债需要弹性安排实施。其二，调整红橙黄绿债务风险指标调整，解决债务指标对地方投资积极性和能力影响的问题。近年来房地产处于调整转型期，土地出让收入下行，优化红橙黄绿债务风险分档指标十分必要，可以考虑剔除房地产调整的因素来评判地方债务风险，或者根据全国房地产市场调整幅度导致全国地方债务率上升的幅度重新确定风险分类指标。其三，做好退出重点地区后的政策衔接工作，逐步实行以市县为单位制定管控措施的化债政策，实施精细化管理。严控新增政府投资项目的区域范围从以省为单位调整为以市县为单位，避免误伤部分市县政府投资。

　　四是启动新一轮有效益的投资计划，重点考虑社会效益，资金来源为法定债务而非扩张隐性债务。财政更多支持消费不意味着不要投资，而是要找到有真正需求的投资领域。新一轮投资计划与2008年“四万亿”投资有三个明显区别：主要集中在人口流入的都市圈城市群地区，而非遍地开花；重点考虑经济和社会效益，避免无效益的投资，避免形成过剩产能；资金来源为法定债务而非融资平台等隐性债务扩张。

　　五是从中央政府层面探索成立房地产稳定基金，专项用于保交房、收储存量房、收购房企存量土地、防范房企流动性风险等工作，保障民生、缓解房企流动性压力；引导鼓励高品质住宅产品开发，以优质供给满足居民合理需求。当前促进房地产止跌回稳主要是中央支持、地方发力，实施主体在地方，但是当前地方政府促进房地产“止跌回稳”可能存在能力和积极性不足的问题。

　　六是推动“国资-财政-社保”联动改革，提高国资上缴财政比例并专项用于提高城乡居民养老保险水平，同时给二孩及以上家庭发放补贴，“以旧换新”补贴扩围至服务消费，提振消费。其一，推动“国资-财政-社保”联动改革，构建更加扎实的社保体系。加大国资上缴财政的比例，用于提高城乡居民尤其是农民养老金水平，分阶段提高至低保水平；若如此，既盘活了国资，又支持了社保体系，还能减少社保基金预算对一般公共预算的依赖。其二，优化财政支出结构，向医疗、教育和养老等公共消费领域倾斜，解决居民后顾之忧，提高居民消费意愿。其三，加大对失业大学生、二孩及以上家庭的特定补贴，以提高其抗风险能力并提振消费。其四，将消费品“以旧换新”政策扩围至服务消费，大力提振服务消费。

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