城市更新需引“活水”

　　文︱秦静 编辑覃柳笛

　　面对城市更新资金需求大、回报周期长的痛点，唯有多方协同发力，才能让“活水”源源不断注入城市建设，推动城市更新从资金消耗型向价值创造型转变。

　　城市更新，资金为要。中共中央办公厅、国务院办公厅近日印发的《关于持续推进城市更新行动的意见》明确提出“健全多元化投融资方式”，直面城市化存量时代的关键命题。

　　国家统计局数据显示，截至2024年底，我国常住人口城镇化率达67%，9.4亿城镇居民亟待改善基础设施、提升生活品质。尽管中央财政已通过预算内投资、特别国债等形式投入数千亿元，但如何突破传统基建的路径依赖，让巨额资金犹如“活水”持续滋养城市生命力，成为破局关键。​

　　破解“钱袋子”难题，“产融结合+价值再生”的资本循环体系是重要抓手。国有企业从全包项目转型为统筹规划，发挥资源整合优势，引导资金高效配置；民营企业通过物业经营权证券化，拓宽融资渠道，为城市更新注入活力；居民自筹与社会资本相结合的多元投入模式，则汇聚各方资金力量。​

　　面对城市更新资金需求大、回报周期长的痛点，唯有多方协同发力，才能让“活水”源源不断注入城市建设，推动城市更新从资金消耗型向价值创造型转变。当城市资产被激活，城市发展不再依赖输血，而是具备自我造血能力，便能真正实现城市的迭代升级与可持续发展。

　　让城市资产流动起来

　　在城市发展进程中，国家正以空前力度推动城市焕新，为城市发展注入强劲动力。“十四五”以来，已累计安排超4700亿元中央预算内投资，支持城市燃气、排水等地下管网改造和城镇老旧小区、城中村改造等配套基础设施建设；同时，安排增发国债资金1400亿元、超长期特别国债资金超2900亿元，助力城市排水防涝和地下管网建设改造。这些真金白银的投入，最终都转化为市民身边实实在在的改变：老旧住宅里新装的防跌倒扶手、小区花园中新增的儿童游乐区、街角邮局变身的社区图书馆……

　　然而，城市更新并非简单的拆墙补瓦，它犹如一场精密的手术，既要守护城市的历史底蕴，又要植入现代化功能。其难点在于如何整合社会资本、创新金融工具，协调多元主体，破解“钱从哪里来”“活由谁来干”“利该怎么分”这三大难题。这不仅关乎城市的外在面貌，更关系到城市资产能否真正“活起来”“动起来”。​

　　国企作为城市更新的重要力量，正在经历从“包工头”到“总导演”的转型。过去十年，凭借低至3%-4%的融资成本，国企主导了大量破旧厂房、老街老巷的改造项目，成绩斐然。但随着城市更新需求的升级，单靠国企“独舞”已难以满足发展需要。重资产投入如同吞金兽，而轻资产运营又缺乏经验。在此背景下，国企开始探索新路径，如某城市将老旧工业区的土地收储交由国企负责，随后通过招标引入专业民企团队进行商业运营。国企把控整体方向，民企发挥灵活创新优势，“国企搭台、民企唱戏”的模式，既保障了国有资产安全，又激活了市场活力，为城市更新注入新动能。​

　　民企作为城市更新中的“创意大脑”，此前却因诸多限制难以充分施展拳脚。5%-6%甚至10%以上的融资成本高于国企，较短的物业租赁期限（国企资产租赁给民企一般为5年）使得投资回报难以保障，这极大束缚了民企的参与热情。不过，一些试点城市已率先破局，将国有物业运营权延长至15年，并出台税收分成政策，让民企看到了长期发展的希望。政策优化后，民企敢于加大投入，积极孵化网红店铺、策划主题活动，推动城市更新从快闪式向长线化转变，实现可持续发展。​

　　金融工具在城市更新中的作用也在不断升级，从单一的“铁镐”向多功能的“瑞士军刀”转变。传统的银行贷款模式在城市更新中效率较低，如今，资产证券化将老厂房未来租金提前变现，快速筹集改造资金；捆绑开发型债券将河道整治与文创园区开发打包，为投资者提供多元收益；收益权质押则以停车场、广告位等未来收入进行抵押贷款，实现资金的高效利用。这些创新金融工具如同资金滑轮组，有效撬动了更多社会资本参与城市更新。​

　　破解城市更新难题，还需建立“风险共担、收益共享”的利益分配机制。在某老城改造项目中，政府让出20%土地出让金设立风险池，国企承担修路通管等基础性工作，民企专注商业运营，银行提供前三年贴息贷款。通过多方协作模式，政府收获了城市品质提升，国企完成了社会责任，民企获取了商业利润，银行也实现了稳定收益，各方在合作中实现共赢，打破了“零和博弈”的困局。​

　　当国企转变角色、民企获得信心、金融工具不断创新、利益分配更加合理，这本质上是生产关系的重构，通过创新合作模式和利益分配机制，唤醒沉睡的城市资产。

　　居民成为“合伙人”

　　当杭州浙工新村548户业主自筹4.7亿元整体重建危房，当深圳红岗花园以“产权面积比例出资+民主协商”焕新家园，越来越多的居民正从城市更新的“被动受益者”转变为手握资金的“合伙人”。这一角色转变，不仅开启了城市更新的全新篇章，更成为撬动基层治理现代化的重要支点。

　　在城市更新进程中，利益共享机制成为激活居民参与热情的关键。老旧小区改造的难点在于，如何将居民从旁观者转化为投资者。杭州浙工新村的解决方式是，通过“原拆原建+扩面补差”模式，让居民每平方米承担1350元改造费，同时享受房产增值80万-200万元/户的收益。这种机制的本质是产权价值的显性化：当居民发现资金投入与资产升值直接挂钩，“政府要改”便转化为“我要改”。

　　同时，决策共治为资金自筹模式的可持续性筑牢根基。资金自筹的顺利推进，建立在更加透明的信任体系之上。安徽宁国市某小区设立“共管账户+业主监督”制度，政府仅补贴20%基础设施费用，居民全程参与资金监管。这种透明化治理打破了“政府包办”模式，形成了“权责对等”的参与机制，让每一分钱流向都可追溯，也让居民变为了责任人。

　　政策创新则为居民参与城市更新注入了强大动能。各地纷纷推出务实举措，如浙江允许提取公积金支付改造费，将居民储蓄转化为改造资金；福建晋江在老旧小区改造中建立起“产权重置+微减容改造+财政反哺”政策体系，通过土地重新征收出让、居民补差价、返还土地出让金，系统性破解小产权房更新困局，实现“三无”（无产权、无学区、无配套）向“三有”转化。这些做法通过降低参与成本、明确收益预期，提升居民参与意愿。

　　随着居民深度参与城市更新，一场从建设到治理的生态跃迁正在发生。资金自筹的真正价值，在于构建“投入-增值-反哺”的生态闭环。当居民为改造掏腰包，便自然成为社区治理的主体——城市更新由此从单纯的物理工程升维为社会治理实验。

　　嫁接新质生产力基因​

　　从依赖财政投入和短期资本博弈，转向构建资本自循环、要素高效配置的全新体系，城市更新资金模式的变革，为新质生产力的培育与壮大提供坚实支撑。​

　　传统城市更新资金模式容易导致资金投入沉淀，难以形成持续发展动能。如今，以无锡蓝系列园区为代表的创新实践，探索出资本服务增值的自循环路径，构建起“载体升级-企业培育-税收增值”的闭环。其将建筑空间转化为可增值的生产要素，使每一笔资金投入都成为产业跃升的助推器，为新质生产力的孕育提供了物质基础和资金保障。​

　　资金模式的创新，直接推动城市更新向要素重组平台转型。无锡蓝系列园区将数万平方米工业遗存改造为数字产业联合体，依托专门打造的“蓝191”服务平台，整合数字设计、微影视等多元业态，形成“拆除围墙即见产业链”的生态网络，吸引110余家企业集聚。这一过程中，资金不再单纯用于空间改造，而是作为“粘合剂”，串联起技术、人才、数据等生产要素，打破物理边界，构建起要素自由流动、深度融合的“反应容器”，为新质生产力的发展创造良好生态。资金模式变革推动利益联结机制的创新，进一步驱动新质生产力发展。无锡蓝系列园区首创的“服务换股权”模式，以亿元孵化基金为纽带，突破传统“房东-租客”关系，将投资方、运营方与企业深度绑定。投资方通过种子基金分享企业成长红利，运营方凭借服务能力获取增值收益，企业则获得发展所需资源，形成“载体-服务-资本”的三角共赢格局。这种利益共享机制，有效激发了各方参与城市更新、培育新质生产力的积极性，保障了资金投入的持续回报和产业创新的持久动力。​

　　在创新驱动发展的浪潮下，城市更新已不再局限于物理空间的改造，而是跃升为重组生产要素、激活新质生产力的实践。未来，城市更新将超越“投入-产出”的线性思维，让每一分资金投入都转化为生产力跃升的基因，让每个改造项目都成为创新载体，推进城市结构优化、功能完善、文脉赓续、品质提升，推动城市高质量发展。

　　（作者系国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心规划设计部主任规划师、正高级工程师）

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