西南小水电乱局

　　“从去年9月到现在，一直没下过雨。这在我的记忆中是最干旱的一年。”站在半山腰的引水渠旁边，敖德福指着干涸的岔河对《瞭望东方周刊》说。

　　往年到了5月底，水已经涨起来了，但今年，这条河干得又瘦又小，几乎看不出在流动。

　　不远处的大山顶上，烈日烘烤下的灌木丛冒着白烟在燃烧。岔河再往下游就叫老碾河，在四川省凉山彝族自治州德昌县境内汇入安宁河，安宁河又流入雅砻江，最后在攀枝花境内汇入金沙江。

　　敖德福是仓田水电站的副总经理，也是附近仓田乡纸房村土生土长的农民。1989年，纸房村“投工投劳”建了这个小水电，只有两台400千瓦的机组，汛期满负荷发电功率最多800千瓦。历经多次转卖，艰难运营至今。

　　在周边470多平方公里的大山里，有数不清的小水电站，但是只有仓田水电站这一家为各种犄角旮旯的村户供电，承担着仓田、三地、六华3个乡1.2万多人的用电保障，也解决了十多个村民的就业。

　　虽然水电资源丰富，方圆几百公里之内的金沙江干流及支流上有数千个大小水电站，可是这里依然缺电。那大量的水电站是建来做什么的呢？

　　“双重电价”和“倒电站”

　　“我们从电网上买电下来，是5毛多钱一度，但是卖回给电网，以前是9分，去年涨到1角，今年谈的还没落实的是1角8分。”仓田水电站现在的老板陈杰，认为自己是在做“公益事业”。

　　“水电站的电是不能自己随意卖的，只能卖给电网一家，只有像这种边远农村，建电网没有任何利润可图、甚至还倒贴的情况下，才允许你卖。变电站、输电线路也要你自己建。”陈杰说，“但实际上，现在这个水电站的生产能力不够，单凭自己无法满足3个乡的需要，所以，不仅是枯水期，包括丰水期的每天峰段，我们都要从电网上买电下来，然后再供出去。”

　　只是，买电的平均电价是5毛多，卖出去给3个乡，只有4毛多，有的村子因为历史上的合约原因，还只有几分钱。

　　另一方面，当水电站能有多余的电，却只能以平均1毛多的价格卖回给电网。事实上，仓田水电站能盈余的电量也有限，最后造成了亏损。

　　在岔江河段，陈杰的公司拥有3家水电站，另外两座电站装机容量分别是1.2万和5000千瓦，也都是径流式电站。在这个行业里，他并不算“大老板”，所占的份额不足岔江流域的十分之一。

　　“其实这些小水电的盈利状况都不是太好。其他水电站没有给农村供电的责任，纯粹卖给电网，负担轻很多，但是卖出去的电价也太低，现在大家实际上都在等着调价。”陈杰说，然后，就有不少老板，靠“倒电站”来赚钱。

　　这种情形下的“水电开发”开始走向一种靠工程本身赚钱的模式。

　　“倒电站”的具体做法，就是将一个水电站的装机容量不合实际地提高，比如说本来批准的是1万千瓦的，他多装机组，把他改成2万千瓦，实际上生产能力达不到那么高，却能够在转手倒卖的时候要到更高价格。在过去几年里，有许多来自浙江、福建的老板来这里干这事，并没有受到很好的监管约束。

　　但是，现在这门生意也不好做了，因为没有“点”了。水电站需要建在水流有落差的地方，河流的落差势能俗称“水头”，现在已经没有多少“水头”剩余了。

　　“整个凉山州，大概只有木里县还没怎么开发。”陈杰说。

　　“脱管”之下的境况

　　原长江水资源保护局局长翁立达对《瞭望东方周刊》说，就发展的无序性上讲，遍布长江流域各支流的中小型水电站充满隐患。

　　翁立达说，原本，发展小水电对于农村水利是有利的，特别是对于一些没有入国家电网的边远山区地带。国家还专门给了水利部一笔钱用于支持小水电建设。但现状是，越来越多的小水电不再是“水利工程”，也无关农村用电，发电卖钱是最主要的目的，经济利益压倒了一切，审批权下放到了市县，什么人都可以参与分羹。

　　“我们2007年的时候就搞过一个调查，在汉江流域，2005到2006年的时候就有900多个小水电，去年8月我去神农架，数了数有100多个。有几条河全部干掉了。”

　　“四川是水电大省，四川省的小水电面临的管理问题也最多。”翁立达说。

　　四川省地方电力局副局长宋超告诉本刊记者：因为责任不清，目前四川省的水电站在建设阶段都存在严重的“脱管”问题。近十年来新修的约4000座水电站，相当部分没有验收---没有人组织去验收。于是有不少水电站，就一直“试运行”发电。

　　由于监管缺失，事故和风险就更难控制，尤其是到了每年的汛期，大大小小的事故不断。

　　2011年6月17日，四川省凉山彝族自治州甘洛县发生特大洪灾，造成凉红水电站正在施工的二号引水隧道取水口挡墙被毁，当时正在隧道里作业的13名工人被困洞内，最后仅1人生还。在媒体公开报道中，未见事故认定的问责。

　　按照四川省水利厅一位官员对本刊记者的解释：“这就是工程的防洪没有做好，如果防洪做到位了，不会死那么多的人。”

　　最后，事故的责任全在“自然灾害”。

　　2006年8月21日发生于宜宾市屏山县双龙水电站的重大事故也是一个典型案例。在蓄水试车过程中，水电站的压力前池挡墙突然垮塌，1000余立方米积水瞬间溃出，冲毁下方的施工用房，造成8人死亡、6人受伤。

　　根据事故通报，这是一个“半拉子工程”，事故的直接原因是：建设及施工单位违反水利水电工程有关的施工规范，压力前池侧墙基础未清理到弱风化层，也未采取相应的工程措施，前池外侧墙断面结构不稳定，建设单位违反水利水电验收规程擅自引水测试水轮机，造成压力前池挡墙突然垮塌。另外，该电站项目还存在未经有关主管部门审查初步设计擅自开工、无正规施工单位、无监理单位等严重违规行为。

　　可以管，也可以不管

　　宋超告诉本刊记者，小水电建设的管理并非从一开始就无序和混乱，而是在机构改革的时候埋下了一些隐患。

　　2000年以前，水利厅还是水利电力厅，既管水利又管水电。水电站的建设主要是发改委和水利电力厅分头管，前者管立项，后者管技术指导，有明显界限。

　　2000年机构改革，水电站的基本建设管理职能划给了经贸委。宋超说：“当时经贸委就没有建设管理的职能，划给他成了一张纸的东西，技术和人员还在水利厅，人员结构等没有任何变化，这个权力经贸委实际上也没有收过去。”

　　经贸委虽然有一个电力处，但只有几个人，而水利厅则有个150多人的地方电力局一直在管着这个事。

　　在这种情况下，水利厅就找到了发改委，两家联合出了一个文，宣布原则上依旧按照原来的程序来做，经贸委也并没有提出任何异议。

　　2003年，国家经贸委撤销并入发改委，当时虽然四川省内的机构调整还没理顺，但是事情已经起了变化---2000年发改委和水利厅联合出的文逐渐被忽略，水利厅逐渐淡出了水电站的管理。所有的审查权限集中到了发改委，归于能源处管理。

　　四川省政府把2.5万千瓦以下的小水电审批权限又下放到了市州，水利厅也不再参与联合审查，权限范围缩小到水保、行洪、水资源论证等“涉水事务”。地方电力局似无事可做。

　　因为水利部门权限淡出，小水电的“水利”属性也开始减退，各地大都从项目带动经济、开发水电赚钱的角度，大干快上各种水电站。

　　问题也随之凸显---根据国务院的工程质量管理条例和工程建设安全管理条例，建设过程中必须要对质量和安全进行监督。

　　发改委系统并没有质量监督站，水利部门有，却没有了执法权。大水电集团的大型工程通常自律一些，像溪洛渡和向家坝水电站，都委托水利系统进行质量监督，可小企业的中小型电站就未必如此了。

　　“我们去管，身份不对。我们不管的话，在河道上出了责任又要来找我们。”宋超对《瞭望东方周刊》说，“这个阶段的管理实际上不明确，出了事就天天扯皮。”

　　“一个水电站，发改委要管，地方电力可以管，也可以不管。四川省还有经济信息厅也管，电监会也管。这些部门都可以管，然后都是中间衔接有问题，要么就是有重叠，要么就是有真空，不到位或者错位。”

　　按规定，工程建设完成之后3年内要搞验收，验收合格了才是合格工程，然而近十年修建的一些水电站，就有没验收的。于是，就有些业主钻空子，偷工减料，冒险以节约成本。事故频发，隐患重重。

　　谁是“有关部门”

　　2012年1月19日，四川省政府办公厅出了一个《关于加强2.5万千瓦以下小水电工程开发建设管理意见》的文。

　　文中说到：“经过多年的努力，小水电已经成为我省农村地区特别是少数民族地区和盆周山区的主要电源，有力支撑了全省经济社会发展和人民群众生产生活；但在小水电发展过程中也暴露了出一些问题，尤其是在规划指导、审批程序、建设管理、生态保护等方面还有待进一步加强和完善。”

　　这份在拟定以前就多次听取了多部门意见的川办发【2012】3号文件，涉及权力归谁的条款写得清清楚楚，而涉及到责任的，依旧是“有关部门”。

　　比如说“切实加强小水电建设期安全监管”一条，除了小水电项目法人、勘测设计单位、施工单位和工程监理单位等“运动员”之外，必须要“遵守安全生产法律法规的规定，保证建设工程安全生产，依法承担建设工程安全生产责任”的“裁判员”，即是一个模糊不清的“其他与建设工程安全生产有关的单位”。

　　要和电站运营单位一起“建立小水电安全管理和定期鉴定评估制度，定期对已建小水电工程进行安全评估，消除安全隐患”的，也是“各有关部门。”

　　“有关部门”到底是谁？责任到底落到哪个职能部门？

　　这份文件还提出了要全面清理和复审全省在建小水电项目，提出“由省发改委、省能源局会同有关部门，制定指导市(州)、县(市、区)作为责任主体清理复审在建小水电项目的办法和工作方案，提出具体的工作要求。对不符合规划，严重影响防洪安全、生态环境、存在重大安全隐患的，要责令限期拆除。对未按规定完成技术审查、核准以及未依法履行用地、环评审批等手续的在建项目，应立即停止建设，待补充完善有关手续后，方可继续建设；对存在以上问题的已建成项目，要逐项进行补充评审，由相关部门提出处理意见并限期整改？？”

　　从该文件签发到本刊记者发稿时止，4个月过去，据了解，清理复查“工作方案”还并没有制定出来，对数量庞大的小水电进行“全面清理和复审”的工作也没有展开。

　　《瞭望东方周刊》记者刘伊曼|四川报道

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