重塑重点村：北京城乡结合部改造中的“本地人”和“外地人”

　　北京城乡结合部重点村的改造促使了大量外来人口的再流动和再组织化

　　北京城乡结合部50个重点村改造，标志着北京城乡结合部的发展进入一个新时期。承担《北京社会建设蓝皮书》相关研究任务的北京工业大学课题组从改造城中村的人口特征---“本地人—外地人”的二元结构分析出发，对改造个案进行了观察。

　　显然，北京城乡结合部的改造不仅包括本地人的新市民培育问题，还包括大量外地人的服务管理问题。在有效解决问题的基础上稳步推进“本地人—外地人”间的关系转变，将是新时期城乡结合部发展、推进城镇化的重要课题之一。

　　城市化推进城乡结合部外移

　　近年来北京关于城乡结合部改造大致可分为两个阶段，第一个阶段是以奥运会为契机的已存城区内脏乱差地区，主要集中于奥运场馆周边的城区改造；第二个阶段便是2009年以改造北坞村和大望京村为试点开始，到2010年挂账的50个重点村的改造规划，主要针对北京城乡结合部地区的城中村改造开始推广开来。

　　北京城乡结合部地区重点村改造并非易事，这与老城区内的“城市角落”改造有很大不同，涉及的问题很多，其中核心的问题就是针对不同居民主体的变化应采取怎样的管理与服务措施。这些村民的拆迁安置保障问题与大量外来人口的居住需求问题，都给城乡结合部地区的城中村改造提出了巨大挑战。

　　集中于这样的核心问题，北京市采取了相应的改造配套政策，在“北坞模式”和“大望京模式”的经验基础上，尝试发展旧村改造与新村建设相结合的城中村改造模式。

　　根据《北京城市总体规划（2004年-2020年）》，其主要理念就是确定以中心城区发展为主干、集中发展核心功能区，防止无目标方向的“摊大饼”式的城市扩张。尤其是规划中确立的五环与六环之间的绿化隔离带建设，不仅能够起到城市生态建设方面的效用，更具有有效防止城市用地无限制蔓延的意义。

　　绿化隔离带将中心城区环抱其中，覆盖了北京城乡结合部的多数地区。作为城市边缘地区的重点村也由于城市规划开始进行改造。不过，对它们的改造不仅仅是单纯的空间改造过程，更是将空间中人进行重组的过程。北京的城市地价决定了改造地区的多数人向城市外围流动，城市化也在推进城乡结合部的外移。

　　从一些调查报道也可以看到这样的事实，随着北京五环内行政村城市化改造进程加快，流动人口开始向外扩散，城中村外移现象明显。根据第六次全国人口普查的结果，北京常住人口持续增长，并继续向郊区扩散。城市功能拓展区和城市发展新区集聚了八成人口。大量的外来人口集中于北京的城市功能拓展区和城市发展新区，而近年来北京重点改造的城中村也主要分布在这些地区。

　　需要注意的是，尽管北京城市规划方面尽量在避免“摊大饼”式的城市扩张，但随着大量人口的外移，城中村的外移现象也在同步出现，这是受到城市的整体规划、地租差异以及人口流动等多种因素的影响。

　　城乡结合部的“本地人”和“外地人”

　　概括起来，北京市的“城中村”可分为两类：第一类是指在建成区内环境脏乱的城市角落，分布在北京的旧城区。这部分“城中村”经过奥运会前3年的集中整治，公共环境已经有了明显改观。第二类“城中村”主要是指规划市区范围内的行政村。它们大多位于城乡结合部地区，具有人口高度密集，公共设施严重不足，生活环境脏乱差等基本特征，是当前北京市在城乡统筹过程中重点关注和着手改造的地区。

　　立足于“城中村”内的“本地人—外地人”这样的居住主体区分，可以看到改造的“城中村”具有以下明显的特征：

　　人口构成倒挂。城乡结合部的廉价地租吸引了大量外来人口的入住，使得城中村从原先的农村社区转变为移民聚集区。据不完全统计，朝阳区崔各庄地区的大部分近郊村的本地与外来人口的比率都在1：10以上。

　　居住人口构成复杂。北京城乡结合部的城中村中的居民除了少数具有当地户籍的本地人外，还有来自外省市的大量外地人。尽管从整体来看外地人来自多个省市地区，但从个别的城中村实际来看，还是形成了同乡同地的聚集效应，他们更多的是由从事的职业关联在一起。由于北京的城乡结合部地区形成的家居建材、商品批发、物流仓储、科技园区等的规模效应，因此也吸引了大规模的外来人口入住，地区经济产业和居住人口间具有紧密的相互“推拉”关系。

　　不过，城乡结合部地区的城中村外来人口仍然具有很强的异质性。除了外来农民工人口，还有依托于科技园区或文化产业区等的大量“北漂”、“校漂”一族。此外，即便是居住于同一城中村内，外来人口也由于处于经济产业链条的不同位置而形成了阶层分化。

　　“本地人—外地人”的两种经济行为。城乡结合部重点村与旧城区内的“都市角落”显著的不同，就是经济行为的双重性特征。一是以村本地人为主体的物业租赁活动，不仅包括成立村集体资产合作公司来从事土地租赁、企业招标、物业管理等经济行为，还包括村民个体通过盖房出租从商等的经济行为，也就是通常所说的“瓦片经济”，这些通过户籍与产权的确定而形成界限较为明晰的相对封闭的经济体系。

　　二是作为承租者的外来人口依附于房屋建筑从事的经营行为，这主要是连接于当地的经济产业，并发展出相配套的服务于基本生活需要的其他经济行为，例如朝阳区十八里店地区主要经济是当地的家居建材市场，也由此发展出了餐饮、物流等其他经济产业。

　　整体来看，“本地人—外地人”的不同居住主体，以土地房屋的租赁期约关系，将城中村内部的经济与面向于地区城市的经济连接起来，通过大量外来者聚居，城中村在一定程度上形成了自我供给、自我服务的次生经济圈和低层次生活链。一些规模较大的外来人口聚居村，已经初步形成了一个相对独立、功能齐全、自我供给、自我服务的小社会。

　　“本地人—外地人”之间的社会关系薄弱。“本地人”、“外地人”之间的纯粹经济关系并没有给他们带来密切的社会交往关系，而“本地人”通过村集体经济的封闭性将“外地人”排除在外。由于很多的生活福利主要通过村的集体经济资产来分配，因此“外地人”也被排除在村子的生活福利与社会保障体系之外。

　　正因为如此，外来人口几乎不参与社区的公共事务，很难拥有参与公共事务的权利。尽管村级社区基层组织对外来人口进行服务与管理，但更多的是表现在维护地区稳定秩序方面，在绝大多数的日常生活中，“本地人”与“外地人”各自有着属于自己的社会关系网络。

　　“本地人”的变化

　　2010年北京市政府决定对50个市级挂账整治督办的重点村进行集中改造。50个重点改造村是按照“先难后易”的原则选择出来的，具有“人口资源环境矛盾最突出，社会秩序最紊乱，利益诉求最复杂，城乡反差最明显”的特点。

　　城乡结合部重点村改造对于当地村民最大的影响，就是资产的转化。村集体土地的流转和房屋的拆迁，使得本地人在获得新住房的同时，也获得了相当的搬迁补偿款。由于土地和住房在北京的高资产性，可以说，通过对城中村的拆迁，当地村民获得了相当的资产财。北京的高地价成就了当地村民高资产的获得。一方面村民可以获得安置的新房，另一方面根据所持有的宅基地等土地面积也可获得一定的搬迁补偿金。

　　此外，改造积极推进了村集体经济产权制度改革，通过村集体土地流转等方式，集体资产处置的方式也发生了变化。例如大兴区在城中村的搬迁改造方面通过成立镇级集体资产经营管理公司，采取委托理财经营、集体购置商业设施等经营模式，统筹管理各搬迁村的集体资产。在重点村搬迁建设中实行了“双轨制”：一方面使农民“转非”后能够享受与城市居民同等的养老、医疗等社会保障；另一方面通过产权制度改革，把集体资产量化成股份，农民变股民，这样农民转非后可以带着自己那部分资产进城，按股份享受资产增值分红。

　　改造使得本地村民的生活方式也发生了巨大变化。一方面是职业身份方面的变化，主要由以前的农民身份转变为现在的城市居民身份，从事的职业活动也由最早的直接依靠土地为生，转变为后期的小生意买卖以及依靠房屋出租等的“瓦片经济”，现今通过土地流转而获得集体资产分红的当地村民也在从事着新的职业。改造城中村通过集体土地的“自征自用”，征地安置、定向出让等方式，留出空间保障农民就业，同时组织化的就业管理、系统化的就业服务、定单式的就业培训、多渠道的就业安置，让村民找到适合的岗位。

　　另一方面就是村民居住方式的变化，也就是常说的“农民上楼”。城中村的回迁社区多为楼房住宅，这与村民之前“脚踏实地”的居住生活方式有很大不同，而且回迁社区中都配套有相应的生活服务类设施和便民商业设施。由此，居民身份转变的同时，本地村民的生活也开始转变为城市社区的生活方式。

　　“外地人”的变化

　　由于城乡结合部地区的城中村存在居住人口管理混乱等问题，近年来北京一直在尝试通过各种方式对大量涌入的外来人口进行调控和管理，重点城中村的改造也成为这样的重要方式。

　　其实，从规划城中村改造起始之日起，北京的城乡结合部地区便通过一些方式来调控不断涌入城中村的外来人口，例如朝阳区推出10项措施来调控外来人口，包括限制低端产业发展、拆除违法建设、限制地下空间租住人、减少村集体的出租住人大院、建立人口规模承载预警机制、推行4个村的管理模式等。

　　北京城乡结合部重点村的改造，促使了大量外来人口的再流动和再组织化。城中村房屋的拆迁使得租房和工作于此的外地人不得不重新寻找新的落脚空间，那些与地区经济产业联系密切、经济条件较好的外来者依然可以通过负担较高租金或购买住房而留在当地，不过很多外来者是流向城市更外围的租金廉价的地区。例如朝阳区十八里店乡的一些城中村，外地人长期在此形成的家装建材等“小作坊”和大量的小餐饮店，都面临何去何从的问题。改造后的当地地租不再廉价，他们需要在附近寻求更为廉价的居住地，如地下室等或迁往更为外围的地区。

　　需要看到北京在为外来人口服务管理方面的努力，最重要的体现就是城乡结合部地区的公租房建设。例如，唐家岭村成为首批启动集体产业用地建设公租房的试点。尽管公租房项目经过重重讨论后直到2013年初才确定动工，但的确是重大的突破，一定程度上为大量的外来人口提供了可以落脚的居住环境。

　　“本地人”--- 新市民培育

　　城乡结合部地区的“重点村”，是由于快速城市化而使原农村社区演化而来的一类特殊社区。其原有的人员和社会关系乃至用地等基本保留，仍以土地及其附着物为主要生活来源，但不直接参与到城市经济分工和产业布局，是以初级关系（地缘和血缘）而非次级关系（业缘和契约）为基础形成的社会空间。

　　随着北京市城市化进程的不断推展，在面向建设国际化大都市发展的进程中，作为城市空间重要构成的“城中村”也逐渐面临挑战。

　　北京城乡结合部地区的“城中村”，不单单是由外在的客观环境条件形成一定的地理空间，而已经由本地人和外地人各自的常年生活与关系交往形成了一定的社会空间。

　　因此，对于这些“城中村”的治理与改善，应当不仅仅是改造外在环境的问题，而是要从根本上有效改变其社会空间结构的问题。

　　在作为生存方式的职业方面，尽管城中村的“本地人”实现了资产转化，有些人获得了新的职业，但从事的工作依然较为低端，更多的还是依靠集体资产分红作为生活来源。

　　在作为生活方式的居住方面，“上楼”以及社区化的居住环境，对长期居住在城中村的本地村民的日常生活产生了重大影响。一方面是从以前的“各扫门前雪”的分散居住形式转变为同一社区空间的集中居住形式，社区公共空间意识的缺乏对居住环境产生了不良影响。在一些改造后的集中居住社区中，楼道空间乱占、小区垃圾乱放、公共设施不爱惜、卫生意识缺乏甚至要求“绿地种田”等事件时有发生。另一方面，“本地人”长期以来形成的农村生活方式极大地挑战新的社区秩序形成，主要体现在熟人关系网络在社区中的再次构建、婚丧嫁娶等民俗民风在城市社区内的维持、日常生活中的文化娱乐活动开展以及对作为社区管理新方式“物业”的认知等方面。

　　“外来人”能否安居

　　城中村改造中的外来人口安置问题，始终是城市面临的重要难题，处置不善则可能引发“新城中村”的扩张、人口流动秩序混乱、对地区乃至城市经济产业产生不良影响等诸多问题。由于存在的户籍等社会体制制约，长期居住在城中村中的“外地人”不能像“本地人”一样在改造搬迁后获得经济利益和生活保障服务，必须寻求新的生活方式。

　　城中村改造不能将大量的外来人口“排斥”在外，必须在保障本地人生活的同时，兼顾大量外来人口的生活需求：他们或需要新的居住空间、或需要再次就业机会、或需要医疗教育等的社会保障服务等。

　　基于此，一方面可以根据城乡结合部地区的实际经济发展情况，鼓励对地区有利的经济产业发展，可以通过集中规模产业、区域功能分化、对个体经营的规范化指导以及相应的就业服务管理等方式，既促进地区经济发展，又能够保证地区外来人口的就业。另一方面需要给城市外来人口提供一定的可供生存的居住空间，正如唐家岭村在集体产业用地上建设公租房，既可以保障本地人的长期收益，又为外来人口提供了可以安居的空间。此外，在“安居乐业”的基础上，还需稳步推进外来人口在地区的医疗、教育、养老等的社会保障服务体系建立，从而促进地区整体的社会保障制度完善。

　　进入到社区化管理的新时期，如何构建和谐的“本地人—外地人”间的社会关系，仍旧是需要持续考虑的问题。改造前形成的本地人与外地人间的薄弱社会关系使得各自生活在各自的社会空间，时常还由于某一事件引发二者的冲突和对抗。尽管通过城中村改造消除了这样的社会关系，但进入到新的城市社区之后，仍会有大量外来人口入住，他们或是长期居住于此的外地人、或许是新迁移来的外地人，这就需要在同一社区居住空间内建构新的社会关系。

　　基于此，一方面需要在新时期进行新市民培育的前提下，稳步推进外来人口对城市社区的融入。另一方面需要在社区内构建良好的“本地人—外地人”的沟通交往氛围，可以通过社区文化建设、社区公共参与等活动实现二者在社区内的社会关系“再组织”，在社区公共领域构建可沟通交往的空间，保证社区居民间的沟通渠道顺畅，由此形成良性的可持续的社区居民关系并促进地区和谐社会秩序的发展。

　　(作者单位为北京工业大学首都社会建设与社会管理协同创新中心)

　　文 | 李升

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