法治：回眸顶层设计的轨迹

　　公务员人事管理可依据《公务员法》，企业用工可靠《劳动法》和《劳动合同法》来规范，唯独事业单位人员管理存有法制空白。2014年7月1日起实施的我国第一部系统规范事业单位人事管理的行政法规——《事业单位人事管理条例》填补了这方面空白，为深化改革提供了法治框架。为此，让我们一起梳理事业单位人事制度历经的多次调整，回眸我国在法制建设领域中的探索之路。

　　1992年，改革试水

　　当年10月，党的十四大提出，按照机关、企业和事业单位的不同特点，逐步建立健全分类管理的人事制度。很多人将此视为我国事业单位改革的起点。1993年国务院机构改革提出，根据建立市场经济的要求提出事业单位改革问题。1998年，再次提出“以事定费，养事不养人”，要求事业单位及在编人员逐步从社会层面解决供养问题。

　　2000年，提出规划

　　当年6月，中共中央办公厅印发中央批准的《深化干部人事制度改革纲要》。该“纲要”是我国第一个干部人事制度改革十年规划，从整体上提出了十年（2001-2010年）干部人事制度改革的基本目标、指导方针和主要措施，规划了党政干部、企业领导人、事业单位领导人“三支队伍”改革的重点及方向。

　　2002年，打破终身制

　　当年7月，国务院办公厅转发人事部《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》的通知。此次改革打破了传统的终身制，实行“聘用合同制”，建立充满生机和活力的用人制度：实现由国家用人向社会用人转变，由身份管理向岗位管理转变，由行政管理向法制管理转变，由行政依附关系向平等的人事主体转变等。特别是变“身份管理”为“岗位管理”。该制度至今已推行12年，全国签订聘用合同的事业单位工作人员达90%，为事业单位创造了走向社会的基本条件。

　　2006年，初改工资制度

　　当年6月，党中央、国务院批准的人事部、财政部《关于印发事业单位工作人员收入分配制度改革方案的通知》提出：建立岗位绩效工资制度，使工作人员的收入与其岗位职责、工作表现和工作业绩相联系；完善高层次人才收入分配激励机制，建立事业单位主要领导收入分配激励约束机制；实行分类管理、分级调控，完善收入分配调控政策，加强工资收入支付管理，建立统分结合、权责清晰、运转协调、监督有力的宏观调控机制。

　　这一轮改革中最难之处在于“控高”，即调控部分企业高管的偏高收入、垄断行业的过高收入和社会某些群体的高收入。时至今日，“控高”问题仍未得到根本解决。

　　2008年，养老改革试水

　　当年3月，国务院同意劳动保障部、财政部、人事部制订的《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》。此轮改革将重点放在改革事业单位的养老制度上，提出：实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度；建立基本养老金正常调整机制，根据职工工资增长和物价变动等情况，国务院统筹考虑事业单位退休人员的基本养老金调整；逐步实行省级统筹，具备条件的试点省（市）可从改革开始即实行省级统筹，暂不具备条件的，可实行与企业职工基本养老保险相同的统筹层次等。

　　该《方案》确定在山西、上海、浙江、广东、重庆五省（市）先期开展试点，与事业单位分类改革配套推进。但多年过去，地方对待改革试点的态度比较消极，实施层面推进的阻力和矛盾很大，原因主要在于《方案》对事业单位退休人员采取“向下并轨”的方式，人为拉大了事业单位人员和公务员之间的待遇差距。

　　2009年，提倡绩效工资

　　当年12月，人力资源和社会保障部、财政部、卫生部出台《关于印发公共卫生与基层医疗卫生事业单位实施绩效工资的指导意见的通知》。《通知》要求：实施绩效工资与清理规范津贴补贴相结合，规范事业单位财务管理和收入分配秩序，严肃分配纪律；以促进提高公益服务水平为导向，建立健全绩效考核制度，搞活事业单位内部分配；分级分类管理，因地制宜，强化地方和部门职责；统筹事业单位在职人员与离退休人员的收入分配关系，不断完善绩效工资政策等。

　　绩效工资的实施以自由竞争为特征，鼓励个体竞争求胜，但在人员流动性不大、队伍相对稳定的事业单位，如果其成员无法放手参与竞争，绩效工资的作用将无从发挥。事业单位绩效考核主要面临着三大问题，即：对智力活动的绩效考核很难制定出量化标准；对不同专业或领域的专业人员合作创造的成果很难分别量化到每个参与者身上；对同一单位不同处室（岗位）所承担不同的工作制定统一标准不切实际。

　　不仅如此，绩效工资实施之后，各单位研究在制订该部分劳动报酬分配的方案时，需要运用人力资源管理中有关激励的各种工具、方法，但传统的人事工作者往往习惯于行使考勤、奖惩、发工资等传统职能，对激励等人力资源开发和培养方面缺乏系统的理论储备和实践经验，各单位在制订分配方案时在不同程度上遭遇到了落实难题。

　　2011年，分类改革成为关键词

　　当年3月，中共中央、国务院下发了《关于分类推进事业单位改革的指导意见》。此次改革目标更加明确。首先，推进承担行政职能事业单位改革，涉及机构编制调整的，不得突破政府机构限额和编制总额，主要通过行政管理体制和政府机构改革中调剂出来的空额逐步解决；其次，以完善工资分配激励约束机制为核心，健全符合事业单位特点、体现岗位绩效和分级分类管理要求的工作人员收入分配制度；第三，事业单位工作人员基本养老保险实行社会统筹和个人账户相结合，养老保险费由单位和个人共同负担。养老保险基金单独建账，实行省级统筹，基本养老金实行社会化发放；第四，对面向社会提供公益服务的事业单位，积极探索管办分离的有效实现形式，逐步取消行政级别。探索建立理事会、董事会、管委会等多种形式的治理结构。

　　《意见》出台后，事业单位利益相关方对改革存在迟疑或观望态度。有的对事业单位改革后的发展表示担忧，缺乏改革信心，有的则担心改革会带来不稳定而不敢改革；相关部门对改革中出现的新情况、新问题缺乏深入研究，难以及时为实践提供指导，导致改革推进难、到位难；事业单位建立和完善法人治理结构改革，缺乏相关法律、法规的支撑，理事会的决策机构定位与党管干部原则需要探索和研究衔接政策等问题，均是此次分类改革中的阻力。

　　2014年，填补法治空白

　　2014年2月26日，国务院第40次常务会议通过了《事业单位人事管理条例》，自2014年7月1日起施行。这是我国第一部系统规范事业单位人事管理的行政法规，内容包括：事业单位新聘用工作人员应当面向社会公开招聘；事业单位及其工作人员依法参加社会保险，工作人员依法享受社会保险待遇；建立事业单位工作人员工资的正常增长机制等内容。该《条例》确立了我国事业单位人事管理的基本制度，标志着我国专业技术人员管理步入法制化进程，为建立集聚人才体制机制营造了法制环境。

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