辽宁省扶贫开发调研报告

　　为了解辽宁省2000年以来的扶贫开发工作和贯彻落实25号文件精神情况，总结阜新国家扶贫改革试验区经验，7月27日－30日，国务院扶贫开发领导小组专家咨询委员会主任范小建率调研组赴辽宁省进行了为期4天的调研。

　　调研基本情况和总体评价

　　调研组在省级层面进行了比较充分的座谈讨论，并选取了国家扶贫改革试验区阜新市的彰武和阜蒙两县，赴6个乡镇的6个村、合作社以及农户家中了解情况，考察了扶贫移民搬迁、产业扶贫、“集团帮村”、互助资金、农业经营体制机制创新等5种扶贫方式，召开3次座谈会，在以往调研的基础上，对辽宁省及试验区的扶贫工作进展情况有了新的理解和认识。

　　总体来看，2000年以来特别是中央扶贫工作会议以来，辽宁省委省政府对扶贫开发工作高度重视、自主推进、大胆创新，积累了一些成功的经验，取得了比较显著的成效，扶贫标准逐步提高，帮扶力度不断加大，瞄准机制日趋完善，贫困人口大幅减少，考核工作成效显著。辽宁省农民人均纯收入由2000年的2356元增长到2013年的10523元，年均增长628元，年均增速12.2%，增速快于全国同期1.1个百分点，累计减少贫困人口589.7万人。中办发25号文件下发以后，辽宁省结合本省实际，制定印发了《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的实施方案》和《关于向贫困村选派驻村工作队的实施意见》，各项工作正在扎实推进。

　　辽宁省扶贫工作的几个特色

　　与东部其它省市一样，2000年以后辽宁省的扶贫工作整体上从消除绝对贫困逐步转向缓解相对贫困，当前的扶贫标准为农民纯收入3200元（2010年不变价）。新标准的依据主要有两条，一是新标准占上年农民人均纯收入的1/3左右，二是新标准之下的农村贫困人口占全省农村人口的15%左右。

　　除此之外，近年来辽宁省扶贫开发的以下做法给我们留下深刻印象。我们认为，对目前各地创新扶贫工作体制机制有一定借鉴意义。

　　（一）注重扶贫开发工作考核

　　2009年6月，辽宁省政府开始组织对市级政府的绩效考评。在此过程中，他们将扶贫开发工作作为重要考核内容，虽然不是直接对贫困县考核，但起到了对县级考核的作用。

　　为了开展这项工作，辽宁省成立了省政府绩效管理工作领导小组，由省长任组长，常务副省长任副组长，办公室设在省人力资源和社会保障厅，具体工作由人社厅和有关部门共同组织。政府绩效考评设综合排名奖、重点工作优胜奖和晋位突出奖三个奖项，省委组织部将年度政府绩效考核成绩作为各市党政领导班子和领导干部政绩考核的重要组成部分。

　　作为辽宁省十大民生工程之一，扶贫开发工作始终是考核的主要内容之一。根据考核方案，省扶贫办结合省委省政府的工作部署和国务院扶贫办的年度工作安排，按照指标简明、重点突出的原则，选择几项牵动全局的关键性指标进行考核。2014年主要考核年度减贫目标实现情况、建档立卡和信息化建设、扶贫项目资金管理、专项扶贫与工作规范等。各市的考核结果要同时上报省政府考核办和扶贫办，并由扶贫办提出初评意见。能否获得优胜奖，对各市领导班子及领导干部个人影响很大。近年来，全省每年都有5-7个市获得扶贫重点工作优胜奖，这对推动各地高度重视扶贫工作起到了积极的促进作用。

　　（二）加强扶贫统计监测

　　为了强化扶贫瞄准工作，这些年辽宁省扶贫办陆续在省办自身、3个地级市、10个重点县设立了扶贫统计监测中心，开展建档立卡、统计监测和信息化管理，其数据得到省统计局的认可，为精准扶贫奠定了坚实基础。

　　2010年，辽宁省在彰武县、北票市开展了农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接试点工作，对扶贫户、扶贫低保户、低保户和五保户进行了贫困识别和建档立卡，此后又逐步扩大试点规模。为了做好“两项制度”有效衔接的数据统计和监测，省扶贫办正式成立了扶贫统计监测中心，人员编制15名，属财政全额拨款事业单位。

　　由于有了专门机构、人员和经费，2012年辽宁省高质量地完成了全省农村扶贫统计监测任务，人均纯收入3200元以下的314万贫困人口全面完成建档立卡，其中还包括人均纯收入在2200元以下的128万贫困人口。有了这个基础，2014年省定贫困村和国家扶贫标准以下126万贫困人口的建档立卡工作进行得就比较顺利。

　　（三）加强扶贫资金监管

　　辽宁省2009年已将扶贫资金管理权限下放到县，扶贫资金年初一次切块下达，实行县级财政专账管理，封闭运行。省扶贫办每年管理着3.5亿元左右的中央和省级财政扶贫资金，同时还负责有关部门和各级扶贫资金的统计汇总、综合分析和审计监督。

　　为了适应“权限下放，加强监管”的要求，2009年5月，辽宁省扶贫办在全办只有15名编制的情况下，增设了扶贫资金监管处，编制5名。主要职能为：负责扶贫资金管理制度的拟定、监督管理扶贫资金使用、监督检查政策措施落实情况、组织扶贫开发绩效考评。

　　扶贫资金监管处设置以来，省扶贫办完善了一系列管理制度和办法，使扶贫资金使用管理逐步制度化、规范化和法制化。在项目管理上，在县一级建立项目库，实行竞争立项，扶贫项目首先由村民代表大会商议，民主确定，然后按照“县申请、市评定、省备案”的方式，确定项目实施单位。

　　在扶贫资金管理中，坚持“资金跟着项目走，项目落到贫困户”，实行扶贫项目、资金、措施、效益“四到户”。在此基础上，为提高效益和防止跑冒滴漏，再进一步加强公告公示，督查检查和绩效考评。基层干部群众普遍反映，扶贫资金项目管理权限下放，一是基层再不用到省里跑资金、跑项目了；二是资金分配更加公开透明了；三是扶贫项目安排更贴近老百姓需要，是会干、能干的项目了。

　　（四）积极开展扶贫小额信贷

　　辽宁省作为东部省区，中央专项财政扶贫资金的支持力度比较小，多年来变化不大。为了弥补财政扶贫资金的不足，辽宁省一方面积极加大地方财政支持力度，另一方面充分挖掘金融扶贫的潜力。2005年辽宁省引进中国扶贫基金会中和农信小额信贷项目，探索出了一条由政府与非政府组织合作实施扶贫开发的新路子，同时也对农村金融服务体制创新进行了有益尝试，提升了农村金融服务的质量。

　　中和农信扶贫小额信贷的主要做法是由省扶贫办和中国扶贫基金会中和农信公司在项目县共同设立小额信贷机构——农户自立服务中心（以下简称“中心”）。中心负责实施农户小额信贷项目，县扶贫办主要负责监督。中心的工作人员全部在当地聘任，除少数高层管理人员外，与公务人员一律不得交叉任职。为了降低成本，业务人员从严控制，在乡一级不设工作站，由中心业务人员直接面对农户开展工作。贷款户获得贷款要实行几户联保，首次贷款有比较严格的规模限制，一般在5000元左右，贷款利息高于信用社水平。为了保证农户的贷款需求，中心始终坚持百分之百入户调查，百分之百电话回访，送款上门、收款到户，为农户提供优质便捷的小额信贷服务。

　　目前，辽宁省投入扶贫资金8200万元，中国扶贫基金会投入本金3.06亿元。截至2013年12月31日，中和农信小额信贷扶贫项目在辽宁省已覆盖21个县，457个乡镇，4222个行政村，15.71万户。近十年来，项目累计发放农户小额信贷26.6万笔、21.5亿元，贷款余额4亿元，占中和农信全国贷款余额的1/3，近53.1万贫困人口从中受益。77%的农户贷款从事种植业和养殖业，12%的农户贷款从事小商贸，8%的农户贷款从事服务业，3%的农户贷款从事其他行业。

　　在大力开展中和农信小额信贷的同时，辽宁省还积极开展贫困村互助资金的工作。全省有882个贫困村开展了互助资金扶贫试点，参与贫困农户7.13万户。到2013年底，互助资金总规模达3.04亿元，累计发放借款10.13万次、6.45亿元，其中贫困户5.59亿元。这两项业务的开展，对弥补财政专项资金不足，调动贫困群众自力更生的积极性都发挥了重要作用。

　　阜新扶贫改革试验区的主要做法和经验

　　阜新市是国务院扶贫开发领导小组批准设立的三个“全国扶贫改革试验区”之一，是辽宁省发展最落后的地区之一，经济总量小、产业水平低、资源枯竭、生态脆弱。全市常住人口182万，其中少数民族人口29.8万，按省定标准，贫困人口19.2万。所辖阜蒙、彰武两县都是全国重要商品粮基地和畜牧业基地，但基础设施薄弱，公共服务滞后，农业产业化水平低，发展生产资金不足，农业经营体制不活是制约其发展和减贫的瓶颈因素。因此，辽宁省将阜新扶贫改革试验区的主要任务定位为以下五个方面：全面提升产业化扶贫水平，统筹推进城乡社会发展，形成完整生态扶贫产业链，实现基本公共服务均等化，全力保障和改善民生。扶贫改革试验区设立一年来，阜新加快扶贫开发体制机制创新，在以下几个方面取得了一定成效。

　　（一）创新农业生产经营体制

　　阜新人均耕地6.7亩，居全省第一位。近年来，农村青壮劳动力大量外流，老弱病残滞留，谁来种地，怎样种好地的矛盾已十分突出。创新农业生产经营体系，通过土地的适度规模经营，实现集约化、规模化，对阜新农村经济发展和贫困人口脱贫致富，无疑是一条有效途径。

　　2014年，全市土地流转面积达156万亩，占家庭承包面积的30%，比上年增长83.5%；种粮大户230户，比上年增长215户；家庭农场82个，比上年增长36.67%；合作社2890家，比上年增长21.73%，带动农户15万户，比上年增长185.71%；农业企业20家，比上年增长185.71%。围绕着怎么种好地和发展现代农业来创新农业生产经营体系，是形势发展的需要，也对政府加强引导和规范提出了新的要求。

　　在省委、省政府的大力支持下，阜新市于2013年底启动实施了“200万亩现代农业示范带建设工程”，计划利用4年时间，覆盖两县五区47个乡镇、455个行政村、85.7万人。安排部分财政投资项目直接投向符合条件的新型生产经营主体，并以此带动周边农户的发展，是他们进行的一种尝试。

　　阜新丰泽农业有限责任公司于2010年5月在阜蒙县富荣镇成立，采用“公司+基地+农户”的经营管理模式，将小农户组织起来，现已成为树莓产品生产、加工、储存、销售一体化的农业产业化龙头企业，共种植树莓1015亩，带动当地贫困农户520户。2013年，市扶贫办将该企业申报成为省级扶贫龙头企业。2014年，将该企业树莓基地确定为省产业扶贫示范项目，可获省财政专项扶贫资金100万元。市农业部门结合沈阜200万亩现代农业示范带建设，帮助企业解决水、电、路、井、架材等基础设施建设。

　　阜蒙县于寺镇关营子村通过土地集约化和规模化经营，借助“集团帮村”扶贫开发项目的实施，采取承包、代耕和入股三种方式，共流转耕地2万亩，一部分向大户集中，一部分实现了合作社经营。土地流转之后，一些强壮劳力就近或外出打工，促进了劳动力转移；大棚种植、畜牧养殖（羊）以及烤烟种植的合作经营，吸纳全村390户劳动力，日均工资在100元以上，目前全村农民年人均纯收入达到2万元。

　　（二）构建多层次农村金融体系

　　阜新扶贫改革试验区力求合理利用多个金融主体的资金，引导金融资本投向扶贫开发，建立面向贫困户、新型农业经营组织、龙头企业等主体的多层次支农惠农金融服务体系和信用体系。他们设计了“互助资金和小额信贷瞄准贫困户，‘政银保’服务于新型农业经营组织和龙头企业”的金融服务模式。

　　一是互助资金。阜新市彰武县火石岭子村共有社员756户、2676人，其中建档立卡贫困户165户、526人。2013年成立扶贫资金互助社，县扶贫局投入20万元，入社社员74户，除少数村干部，其余都是贫困户，有40户从互助社借款受益。到2014年，在县扶贫局进一步支持下，本金扩大到55万元，互助社社员发展到98户，发放借款59万元，户均借款5000元，主要发展特色养殖项目。借款和回收由理事会负责，除实行农户担保，还采取林权证、种粮补贴存折抵押等形式，账务由乡经管站代管，资金存储于乡信用社。这种抵押形式和分权管理的体制保证了互助资金的安全运营。

　　二是小额信贷。阜蒙县农户自立服务中心是由中国扶贫基金会与扶贫办共同设立的小额信贷机构，注册于2008年12月。5年来，向全县15249户农户发放小额贷款15249笔、12341.75万元，户均贷款8000元，贷款回收率100%。截至今年，覆盖了全县35个乡镇和70%的行政村。2013年发放小额贷款3580.25万元，比上年增加640.75万元。

　　三是“政银保”。2014年6月，阜新市制定出台了《阜新市“政银保”合作涉农贷款实施办法》，明确为具有阜新户籍的专业大户和在阜新市有关部门登记注册的家庭农场、农民专业合作经济组织、农村集体经济组织、农事企业等五类主体提供具有一定限额的金融服务。

　　政府部门主要负责政策制定、首期及后续风险补偿金的出资；合作银行机构按项目需求进行调查评估和贷款管理；合作保险机构提供保证保险（保证保险费率1.7%，借款人意外伤害身故保险费率0.15%）。当单笔贷款发生损失时，合作保险机构承担70%，合作银行机构承担30%；年度赔付总额超过最高限额时，超额部分由合作银行机构承担30%，市“政银保”合作涉农贷款补偿金承担70%。贷款农户将承包土地经营权以及地上附着物使用权，经县土地流转中心作价评估后，“存入”乡镇土地流转市场，并签订《土地委托流转协议书》，作为抵押物。

　　首期“政银保”风险补偿金额度为500万元，其中市级出资300万元，阜蒙县和彰武县各出资100万元，联席会议办公室统一设专户管理，封闭运行，接受审计部门督查。市、县财政部门在每年年初根据各自行政辖区内补偿金的损失情况按责进行注资，并保持补偿金账户余额不少于500万元。

　　这种互助资金、小额信贷和“政银保”三位一体的金融服务体系，是对农村金融体制改革的积极探索，前两种方式已有比较成熟的经验，而“政银保”的方式还没有成熟的经验可寻，其建立的涉农信贷分担机制，还需要地方政府的细心指导和各有关方面的大力支持。

　　（三）“集团帮村”带动整村脱贫

　　阜新市共有197个建档立卡贫困村，其中有一部分贫困村相对困难，需要加大扶持力度。从2013年起，市委市政府决定，将试验区中阜蒙县、彰武县、清河门区的16个重点贫困村定为“集团帮村”工程项目村。“集团帮村”是指由多个政府部门和企业构成一个帮扶集团，对重点贫困村集中力量给予大规模帮扶。目标是到2015年末，项目村主导产业形成规模、基础设施明显改善、社会事业全面发展、村容村貌整洁靓丽、贫困人口稳定脱贫、基层组织领导发展和服务群众能力显著提高。重点任务是以村为单位，推动产业发展，危房改造和扶贫移民，道路建设、生产、生活用水、基本农田和农田水利等基础设施，教育、文化、卫生、环境等公共服务发展，贫困学生助学和劳动力技能培训。

　　阜蒙县国华乡两家子村2013年农村人均纯收入为3100元，是全市重点贫困村之一。两家子村于2013年9月被列为“集团帮村”工程项目村。集团帮扶单位由市农委牵头，市高新区、市科技局、市人防办包乡带村，帮扶企业包括辽宁大金钢结构工程（集团）有限公司、阜新浩博工贸有限公司、阜新维远食品科技有限公司，配合部门包括市直涉农相关部门、阜蒙县委、县政府。项目规划利用两年时间建成1200亩精品葡萄园区，全村人均收入在现有基础上增加16000元。由省扶贫办筹资25万，市财政配套15万，在完成了前期危房改造、修路和打井等基础设施的基础上，流转农民土地150亩，新建冷棚栽植葡萄6.5万株。同时引入市场机制，在统一建棚、统一品种、统一栽植、统一技术、统一销售的全方位服务体系下，为发展产业提供支撑，提高了项目村整村发展能力，起到试验区的示范作用。同时，该村计划通过“政银保”合作涉农贷款申请贷款资金300万元，缓解冷棚葡萄资金短缺问题，提高扶贫成效。

　　（四）区域发展和到村到户相结合

　　中央扶贫工作会议之后，辽宁省没有明确划分过省级贫困片区，这使得像阜新这样相对集中连片的贫困地区，一直缺乏区域性扶贫开发的政策支持。2013年，辽宁省以阜新扶贫改革试验区为契机，将其作为整体欠发达地区，给予诸多政策支持，集中力量，整合资金，予以扶持。

　　一是加强省直部门政策支持。省政府将阜新试验区建设任务细化为31项，明确33家省直单位对试验区建设给予支持。目前，教育厅明确自2014年起阜新农村寄宿制学校贫困学生生活补助由省以上财政承担；省财政厅已原则同意返还阜新市2013年矿产资源补偿费探矿采矿权使用费及价款2397万元；人民银行沈阳分行为阜新市增加地区法人机构贷款限额4.85亿元、支农再贷款限额4.55亿元、再贴现限额8亿元。

　　二是对省直部门支持试验区建设工作进行考核。2014年3月，省直机关工委、省扶贫办印发《省（中）直机关2014年定点扶贫工作意见》再次明确，承担支持试验区建设工作任务的33家单位，要根据省政府工作分工精神，制定规划和年度具体实施方案，有目标、有重点、有步骤、有检查地组织实施，并对支持试验区工作情况进行考核。

　　三是开展“沈阜200万亩现代农业示范带建设工程”，覆盖阜新市建档立卡贫困村和贫困人口总数的67.5%和88%。产业资金投向由原先“以龙头企业带动农户生产”的模式，转向采用针对“产业基地”建设的补贴机制，其中40%用于补贴基地基础设施建设，60%用于补贴农户，带动了10万人发展生产。

　　阜新扶贫改革试验区的设置，实质上起到了确定重点区域的作用，促进了各项支持政策的出台，弥补了区域瞄准的政策空间，对加快缩小区域发展差距创造了条件。

　　对全国扶贫开发工作的启示和建议（摘要）

　　辽宁省的扶贫工作对于推动全国扶贫工作具有借鉴意义，同时也提出了进一步改革的要求，为此提出以下建议：

　　（一）借鉴辽宁省在扶贫考核、统计监测与资金监管方面的做法和经验

　　（二）积极推动改革措施的落实

　　（三）加强创新农业经营体系的政策规范

　　□国务院扶贫开发领导小组专家咨询委员会调研组