创新产业扶贫方式 提高产业扶贫效果

　　新形势下推进产业扶贫路径和模式的思考

　　农村发展、农业增效、农民增收，离不开优势高效产业的支撑。在贫困地区，产业扶贫将“输血式”扶贫转变为“造血式”扶贫，扶的是根本。谋划新形势下产业扶贫的科学发展，打牢贫困地区群众持续稳定增收的基础，是现阶段扶贫开发必须着力推进的重点工作。

　　创新产业扶贫的重要性和必要性

　　(一)产业扶贫是增加贫困户收入、减少贫困人口的重要措施

　　基于对人类社会发展规律、时代发展趋势和国家大政方针的研判，深刻认识到我国农业人口将伴随城镇化、工业化和信息化快速推进，继续大规模向城镇转移，向二三产业转移。因此，在扶贫开发工作中，要把搬迁移民进城镇进园区和劳动力转移培训（“雨露计划”）两项工作，作为解决贫困问题的战略性措施和优先选项大力实施。

　　但是，必须同时看到，要完成农业人口向城镇转移，这是一项浩大的经济和社会结构调整，也是一个既复杂而又漫长的过程。根据对当前贫困人口的分析，贫困群众由于客观条件和主观原因，在今后相当时期内，大部分仍将滞留在农村，必须统筹考虑这部分人群阶段性发展和长期性发展问题。留在农村的农户，包括贫困户和非贫困户，其收入将主要来源于从事农业生产，而推进农业产业发展是增加农户收入，促进贫困群众脱贫致富的主要途径。

　　（二）产业扶贫是当前扶贫开发推进过程中的难点

　　主要表现在三个方面：一是当前和今后相当长的时期，大多数农产品都将呈供大于求的态势，农产品竞争将日趋激烈，优胜劣汰将成为常态，农民在农业生产中面临巨大的压力。二是农业生产要求专业化，但现在大多数贫困村仍然以单打独斗、各自为政的方式从事生产，发展的产业可谓五花八门，没有形成“一村一品”的专业化生产格局，既难以形成规模效应，又难以提高生产水平和效益。三是农民组织化水平低，现在大多数农户还处于分户单干的小农经营状态，缺乏统分结合的有效组织形式，既难以应对市场快速不断的变化和激烈的竞争，又难以应对自然灾害风险。特别是贫困农户由于自身素质差、技术水平低，在产业发展中处于弱势地位，参与产业开发更是难上加难。

　　（三）创新农业产业扶贫方式和机制迫在眉睫

　　从大量的调查结果来看，由于产业扶贫自身存在的困难和问题，加上一些地方在产业扶贫工作方面存在着认识上的偏差，相当一部分地方产业扶贫进展和效果都不尽人意。

　　在产业扶贫方式上，目前推行的两种方式都不够科学合理，扶贫功能和效果欠佳。第一种是扶持农业龙头企业带动贫困农户发展的方式，即设想通过安排产业扶贫专项资金，扶持龙头企业建种植业和养殖业基地，建加工厂和流通设施，促进产业较好地发展。同时，通过吸纳贫困农户参与产业开发，同步带动贫困农户发展，较大幅度增加贫困农户收入，促其早日脱贫致富。然而，从许多地方实践结果来看，一方面，它确实有力地促进了产业较快发展，使龙头企业获得较多的收入并迅速壮大发展。但另一方面，大多数地方企业与贫困农户之间并未建立起利益连结机制，贫困农户并没有随着产业发展而同步获得较多的收入和较大的发展，大多数农户仅获得很少的一些土地流转租金和临时性务工工资收入。虽然这对改善贫困农户绝对贫困状况起了一定的作用，但与政府巨大的财政投入所获得的产业扶贫效应相比差距甚远，与政府的扶贫期望相差甚远。这一产业扶贫方式被评价为效率明显但欠公平。显然，这种产业扶贫方式偏离扶贫宗旨，不宜继续实施和推进。

　　第二种是扶持单家独户发展产业的方式，即按照传统的农业生产模式，直接扶持贫困农户各自发展产业。不少地方还结合采取定对象、定政策、定措施、定责任、定目标的“五定”帮扶机制，推进这一产业扶贫方式。从各地实践结果来看，一方面它较好地体现了公平，将产业扶贫资金直接用于扶持贫困农户，较大地调动了贫困农户参与产业开发的积极性，在一定程度上推进了产业发展，促进了贫困农户增收，发挥了一定的扶贫功能和作用。但另一方面，这种扶持方式既难以形成“一村一品”的专业化生产格局，又缺乏现代社会化服务组织的强力支撑，无论是对产业发展推动，还是促进贫困农户增收脱贫，都难以获得很好的效果。即使少数农户一时取得较好的成效，但也很难确保持久发展。这种方式被评价为公平性较高但效率不高，故也难以继续大力推行。另外，还有的地方试图从金融扶贫或科技扶贫等单项扶贫措施中寻求突破，但也由于缺乏专业化生产基础和组织化服务保证，难以获得理想的结果。所以探索和创新产业扶贫方式迫在眉睫。

　　创新产业扶贫的基本思路和模式

　　产业扶贫是一项复杂的系统性工程，既要求讲究效率，又要求兼顾公平；既涉及到自然风险，又涉及到市场风险，还涉及利益关联等多个方面。因此，推进产业扶贫要用系统的思维来谋划，要与发展现代农业相结合，要用综合手段来创新。要在以贫困户为核心、以贫困群众增收为目标的基础上，重点抓好四个关键环节，形成“四位一体”的产业扶贫新模式。

　　（一）选择一个优势高效的主导产业，着力提高产业化和专业化生产水平

　　众所周知，要科学推进产业扶贫，首先必须选择好一个产业。根据各地多年经验，原则上以从本县（市、区）重点发展的优势高效产业中，选择一个适合本地发展的产业为佳。按照这一原则选择产业，既包括四个方面的要求，同时也凸显四大优点。

　　其一，有利于贫困村扶贫产业较好地融入到全县产业化进程中，提高产业化水平。推进农业产业化是发展现代农业的主要内容和基本要求，其优越性不言而喻。而要达到产业化水平，通常至少要达到两个基本条件，一是产业生产、流通、加工三个环节比较齐全，相互之间比较协调匹配，产业体系比较完善；二是产业规模达到比较大的程度。按照这两大条件要求，显然一个村很难把一个产业做到产业化水平，而一个县（市、区）则完全有可能做成。强调贫困村应从本县（市、区）重点发展的主导中选择产业，可以使贫困村产业发展较好地融入到本县（市、区）的产业化进程之中，成为全县产业化的一个组成部分，享受推进产业化所带来的成果和好处，进而更好地促进贫困农户增收，提高产业扶贫功能和作用。

　　其二，能使产业的发展重点更加突出，有利于提高专业化水平。大量经验表明，只有走专业化发展道路，产业才能越做越精，越做越强，才能提高产业发展水平和效益。强调一个村选择一个产业就是要着力改变过去一个村搞十几个产业、几十个产业的传统生产模式，走“一村一品”的专业化发展道路，从而更好地提高产业发展水平。

　　其三，有利于提高产业效益。粮棉油等土地密集型产业，虽然在一些地方很具比较优势，但这些产业单位面积增收潜力比较小，其出路在于大量扩大生产规模，而这对贫困农户而言，又往往难以做到。因此扶贫产业要尽可能选择经济效益比较高的经济作物和特色养殖业，当然也不排除能够吸纳较多贫困户参与、较大幅度增加贫困农户收入的其它加工业和服务业。

　　其四，有利于提高产业发展的成功率。不同的产业对地理环境、气候条件等有不同的要求，只有这些条件能比较好地被满足，产业才能发展得更好，更具优势、更具竞争力、更有效益。所以在选择产业时，特别要强调因地制宜，选择适合本地发展的产业。

　　（二）组建一个支撑有力的合作组织，着力提高社会化和组织化程度

　　选择好一个产业，这对科学推进产业扶贫工作而言，仅仅是开了一个好头，紧接着更重要的，是要将贫困村中有意愿并有一定劳动能力的农户，包括贫困户和非贫困户，按章程要求组建成一个产业发展专业合作社，并着力保障合作社良好运转，这是搞好产业扶贫的关键。

　　目前，我国农业产业发展与日本、韩国和我国台湾地区相比，最大的差距就在于农民组织化程度低、产业发展缺乏强有力的社会服务体系支撑。要推进产业扶贫，必须同步建立产业发展专业合作社，大力提高农民组织化程度，在农民与市场之间架起一座“金桥”。专业合作社通过对内服务，对外经营，一方面可以在生产技术上服务于农民，提高农民技术水平和农产品质量，帮助农民适应市场，主动按照市场需求生产适销对路产品，避免生产的盲目性；可以帮助农民有效地组织农产品销售，完成从产品到商品、从价值形态到货币形态的惊险跳跃，从而达到弱化市场不确定性，降低农民参与市场的风险，提高抵御自然风险、市场风险和技术风险能力的目的。另一方面，通过把分散的农户组建成利益共同体，可以改变农户孤立无援、任人摆布的地位，从而大大提高农民组织化程度，壮大谈判力量，阻止和防御各种利益集团对农民的不法伤害和剥夺，改变农民在市场中的不平等竞争地位，切实保护农民利益。同时，有合作社作为公司与农民之间合作的中介，能较好地克服公司在组织千家万户方面的困难，也有利于加快农业产业化进程，提高农业比较效益，促进政府职能转变。

　　建立农民产业发展专业合作社，要坚持因地制宜、以市场为导向、以服务为宗旨、以科技为支柱的原则，按照循序渐进、分步实施、形式多样、以点带面的策略来推进。在合作范围上，先从专业合作入手，再向综合性发展为宜；在合作形式上，先从比较简单的契约型合作入手，再向比较复杂的内部出资型或会员制型合作发展为宜；在组织架构上，原则上以一个贫困行政村为单位建立一个合作社，有条件的地方也可数个行政村建立一个合作社。如在一个乡镇有多个村分别建立了同一产业合作社，也可建立乡镇级分社，以便形成更大的力量，争取更加有利的地位，获得更大的利益，同样在县（市、区）有多个乡镇建有同一产业分社，也可以在县级层面建立产业合作总社。在组建农民专业合作社过程中，要特别注意防止出现流于形式，或打着合作、服务的口号，钻政策空子的“伪合作社”出现。

　　（三）设立一个放大贷款的担保资金，着力破解发展产业资金不足问题

　　在选择好产业并建立了产业发展专业合作社后，紧接着就是如何解决产业发展所需资金的问题，这是关乎合作社能否顺利运转、扶贫产业能否顺利发展的重要条件和保证。

　　以江西为例，虽然省委省政府已为58个县每年专项安排了1000万元产业发展资金，各设区市、各县（市、区）也相应地安排了数量不等的一些专项资金，贫困农户也能自筹一些资金，但与产业发展庞大的资金需求相比，还是相差甚远。我们曾试图动员银行为贫困农户提供小额信用贷款，但银行因顾虑自身风险而未采纳。广大农民也一直希望用山林承包经营权、土地承包经营权、宅基地及农村房产抵押获取银行贷款，但银行考虑这些物权变现难及其它一些原因，绝大多数都不接受。

　　各地实践表明，只有充分发挥政府财政专项资金的引导作用，才有可能撬动银行等社会资金共同扶持和参与产业扶贫。具体而言，就是用政府财政产业扶贫专项资金作担保金，质押于银行，银行给予数倍放大贷款，从而破解贷款难这一制约产业发展的难题。现在，省、市、县各级都有不少扶贫和财政部门正在联合与银行商讨建立财政产业扶贫担保金，解决扶贫产业发展所需贷款问题，这种形式能极大降低银行风险，同时又能迅速扩展银行业务，增加银行收益，从各地反映情况来看，银行对此表现出很大的兴趣。在这个过程中，各地扶贫和财政部门与银行围绕“贷得出、用得好、还得起”的基本要求，创造了许多好的经验。

　　总结各地开展产业扶贫担保贷款的做法和经验，可以探索开展以下几个方面的工作：一是在县级层面建立贷款担保公司，定性为以服务为主的非盈利机构，当然，在条件、规模尚未成熟的地方，这项工作也可由县扶贫部门和财政部门操办，各地可根据实际情况而定。二是在财政产业扶贫资金中安排贷款担保资金，数量在开办之初一般以一个合作社安排20万元左右为宜。三是明确担保金与贷款存贷比例确定贷款计划，存贷之比通常为1：8，向合作社农户提供1至3年期、最长不超过5年的担保贷款，贷款利率按银行同期贷款基准利率执行。四是根据贷款计划完成比例区别担保金和合作银行代偿呆账时双方各自承担的比例，如完成比例低于50%，代偿款由担保金、合作银行按7：3的比例分摊；完成比例在50%—80%，代偿款由担保金、合作银行按8：2的比例分摊；完成比例高于80%，代偿款由担保金、合作银行按9：1的比例分摊。五是每年初合作银行与担保公司（或县扶贫部门和财政部门）商议，按每个合作社担保金数量及存贷比例下达最高贷款额度，县合作银行为每个合作社设立单独账簿进行单独核算。贷款由农户提出申请，合作社在贷款额度内，按贷款规定要求审定农户贷款申请，再报合作银行审定。如贷款不能如期偿还需担保金代偿，需报担保公司或县扶贫部门审查。确需从担保金中代偿的，第二年则按代偿后的总担保金数额确定贷款额度。

　　为增强合作社成员偿贷责任和意识，各地可根据实际情况，规定农户申请担保贷款时需向合作社提供山林承包经营权、土地承包经营权、宅基地及房屋等物权抵押。各地在实际工作中可因地制宜制定既方便合作社成员及合作社贷款，又有利于扶贫和财政及有关部门对担保贷款工作管理和监督的细则。同时，对贫困户要辅助于直补、贴息或保费补贴等特惠措施，充分体现差别化扶持要求。产业发展担保贷款优先保证贫困户的需求，对贫困户的产业贷款贴息率应高于其他农户，产业直补资金主要用于扶持合作社的贫困户，股份制农民专业合作社扶持贫困户的直补资金可转为贫困户的股金。

　　（四）创建一个部门配合的帮扶机制，着力增强产业扶贫的动力和合力

　　推进产业扶贫是一个复杂的系统工程，需要各级各部门共同关心、合作推进。全省58个产业扶贫重点县（市、区）要建立推进产业扶贫工作小组，在工作小组统一领导下，按照职责要求，督促各部门认真履职。

　　根据中办发〔2013〕25号文件要求，农业部门在产业扶贫方面肩负主要责任，指导选择产业，组建合作社，技术培训、技术推广、市场开发等工作都是农业部门的工作范围和职责所在。扶贫部门要积极与农业部门联系和合作，争取他们的重视和支持，协调解决有关问题，同时还要协调财政、农业综合开发等部门支持和参与推进产业扶贫工作。特别需要指出的是，要把干部驻村帮户工作与科学推进“四位一体”产业扶贫新模式紧密结合起来，避免过去那种游离于产业化、专业化体系之外的所谓产业扶贫到户的做法，起到扶真贫、真扶贫的效果。

　　总之，推进“四位一体”的产业扶贫新模式是一项综合性、系统性工程，必须环环紧扣、步步为营，才能取得好的成效。在调研中我们欣喜地发现，修水县马坳镇黄溪村这几年正是基本上按照上述“四位一体”模式推进扶贫产业发展，使该村产业有了大发展、农民收入有了大提高、面貌有了大改变。

　　黄溪村过去曾因修建水电站田地大面积被淹，农民生产生活条件很差，一直是典型的贫困村，也是一个刑事案件多发村。近年来，在新的村两委班子带领以及驻村单位和干部的帮扶支持下，黄溪村村民开拓进取，积极调整产业结构，实行水改旱，转向发展经济作物，在全县发展的优势高效主导产业中，选择了适合本村发展且有较好市场前景、群众有能力参与、能带动贫困户增收的蚕桑产业，然后又把有发展意愿的农户组织起来建立了蚕桑专业合作社。为解决资金问题，他们一方面积极争取政府财政专项资金，另一方面利用自有资金作质押，争取银行放大抵押贷款，农户也积极自筹资金，通过多方努力，使产业发展资金问题得到较好的解决。

　　黄溪村蚕桑专业合作社在推进产业发展方面，充分发挥“统”的功能，为农户提供了强有力的服务，有效地破解了过去一家一户种桑养蚕中存在的难题。

　　一是实行小蚕共育。通常小蚕在饲养过程中，对温湿度和防疫要求很高，农户在家里饲养很难把控，小蚕成活率一般很低，甚至“全军覆没”。为解决这一难题，合作社采取小蚕共育的办法，即由合作社按技术规程要求建造小蚕饲养室，并聘请技术人员作指导，按要求严格把控温湿度和防疫等关键环节，使小蚕成活率大幅度提高。

　　二是大蚕集中饲养。4龄以后的大蚕虽然比较好饲养，但若拿到各家各户饲养，一方面不方便技术指导，另一方面由于人蚕共居，环境问题仍比较难把控，影响蚕茧产量。此外，还有的农户由于各种原因，暂时或长期退出种桑养蚕，原有的蚕房、蚕具等资源又大量浪费。针对这一问题，合作社筹措资金统一建造大蚕饲养室和蚕具，社员要养蚕可向合作社租用蚕室和蚕具。这样一来减少了农户一次性投资，也可避免不养时浪费资源；二来可以更好地把握环境条件和防疫问题；第三便于技术指导。

　　三是统一组织采购生产资料。合作社因所需生产资料多，采购时价格上可获得很大的优惠，节约了成本。

　　四是统一组织销售蚕茧。利用有利的谈价地位，合作社可争取到更好的销售价格，同时也节约了巢丝加工企业成本。

　　通过几年的不懈努力，黄溪村探索走出了一条山区农村产业扶贫的新路径，一跃成为修水县村级经济社会发展的排头兵，产业发展位居全县前列。黄溪村成功的实践，充分印证了“四位一体”产业扶贫新模式的可行性和有效性，更进一步坚定了我们推进产业扶贫新模式的信心和决心。

　　创新产业扶贫需要正确处理的两个关系

　　（一）正确处理推进农业产业化与推进扶贫产业的关系

　　推进农业产业化是发展现代农业的必经之路，有利于提高农业产业水平，增加农民收入。通过多年的扶持和投入，扶强了一大批龙头企业，建起了一大批产业基地，农业产业化得到极大发展。但同时也应该看到，不少地方在出台产业发展扶持政策时，往往规定要达到一定规模才能享受政策扶持，贫困农户往往由于经济实力无法达到规模要求，总是被排斥在外。

　　就推进农业产业化与推进产业扶贫两者关系而言，既有相同要求，又有不同之处。相同要求都是推进产业发展，不同之处是，推进农业产业化着眼于推进整个产业建设，在政策取向上更加讲究效率，更加强调扶优扶强，更加注重扶龙头扶大户；而产业扶贫主要着眼于帮助贫困农户参与到农业产业化进程之中，成为农业产业化的一个组成部分，在政策取向上更多地讲究公平，更加强调扶贫扶弱，更加注重扶持贫困农户。二者虽有区别，但又相互促进，推进产业化为贫困农户参与发展产业、搞好产业扶贫创造了有利条件；推进产业扶贫，能进一步壮大农业产业发展力量，使产业发展惠及更多农户，更加全面、协调、可持续发展。

　　但是，现在有些地方把推进农业产业化与推进产业扶贫混为一谈、等同一样，甚至提出要将产业扶贫资金同其他部门扶持农业产业化的资金一样，用在推进农业产业生产、加工、流通各个环节建设上，用于扶持龙头企业和大户，或者建立科技园、示范基地。我们认为，一方面仍需要继续大力推进农业产业化，要把农业、林业、农业综合开发等项目和资金有效地整合起来，按照做强龙头、做大基地的要求，加大对龙头和大户的支持，加快农业产业化发展。但另一方面，产业扶贫资金有明确的使用范围和扶持对象，它仅用于贫困村和贫困农户参与产业化项目，而不是整个产业化项目，重点是用于贫困村和贫困农户尤其是贫困村发展专业合作社，建立产业扶贫贷款担保金，以及贴息和奖励直补等方面。产业扶贫资金用于其他方面显然是违反专项资金使用规定、违背扶贫扶弱宗旨、偏离精准扶贫要求的做法。所以要正确处理好推进农业产业化和推进产业扶贫的关系，用好产业扶贫政策，真正补齐农业产业化过程中贫困农户参与不足这块“短板”，做到既效率优先，同时又兼顾公平。

　　（二）正确处理尊重农民主体与加强组织引导的关系

　　尊重农民主体，就要充分尊重农民的意愿，充分尊重农民的自主权。农民是市场经济的主体，在产业发展中既是实施者，也是市场风险承担者，所以最终决定权就应当掌握在农民手中，农民的自主权理当受到保护和尊重，尊重农民意愿，就是保护农民的生产积极性，就是保护农村生产力。

　　但同时也要认识到，贫困村和贫困人口大多处于山区、库区和湖区，由于地处偏僻、交通不便、信息闭塞，贫困人口对先进技术和市场信息知之甚少，在参与产业发展中往往很难独立做出正确的决策，特别需要政府和有关部门大力帮助。因此，尊重农民主体地位，不等于说政府部门可以无所作为，可以甩手不管，相反，政府部门在推进产业扶贫中肩负引导和服务的重要职责。如在产业选择方面，政府部门应充分发挥掌握的信息多、见识广、素质高的优势，积极引导贫困户选择市场前景好、效益高、适合本地发展的产业。此外，政府部门还应搞好信息服务，及时准确地向农民提供产品价格、生产、库存、气象等信息，提供中长期市场预测，帮助农民按照市场需求安排好产业生产和经营管理。

　　（作者为江西省扶贫和移民办公室主任）

　　□章康华