级别管制与公务员制度改革

　　有观点认为，“用人腐败是所有腐败中危害最大、最烈的腐败，是一切腐败的源头”。级别管制是中国党政机构及国有企事业单位成立与干部队伍管理的基本方式，与形势的发展和要求越来越不适应，并成为中国诸多问题的根源。

　　所谓级别管制，就是按照行政层级确定最高级别，而行政层级本身就是一种级别，如央企原则上是厅局或副部级，省企则是厅级，市企则是县处级、县企则是科级，教育、科学、文化、卫生及其他机构原则上也是如此。与此一致的是，如一直在乡镇机关工作可达到的最高级为科级、在县（市、区、旗）机关可达到的最高级为正处级，在市（州）机关可达到的最高为厅级，在省（自治区、直辖市）机关可达到的最高为部级。

　　级别管制形成当更大的官，求更高级别的目标导向职务、级别与薪酬、福利及其他相关待遇挂钩，获得更高的职务才能获得更高的级别、更好的薪酬、更满意的福利、更惬意的相关待遇。因此，当更大的官，获得更高的级别，成为公务员的唯一目标，也是衡量公务员成败的唯一标准。这种评价标准的形成，无疑导致职务越低、级别越矮，公务员成就意识越差。千方百计获得更大的官、更高的级别，即便不是个人内心的主动追求，也是目前制度下公务员工作氛围及社会评价系统裹挟下的无奈之举。

　　不仅如此，一方面，只有获得更高的职务，拥有更高的级别，才有为人民服务的更大平台。须知，在目前体制下，政策、资源都由上级分配、安排，越往下为人民服务的平台越低，操作政策的空间越小，拥有的资源越少。另一方面，由于薪酬、福利与职务、级别挂钩，获得更高的职务、拥有更高的级别也是公务员及其家庭获得相对体面生活的需要。福利待遇也是与职务、级别挂钩的，不管是车辆安排、奖金发放以及其他可能获得的福利，职务、级别越高，越能占有更大的份额。

　　事实上，公务员的薪酬待遇是比较差的。《中国经济前景分析（2014年春季报告）》显示，2012年公务员平均工资为46207元，已略低于城镇单位的平均工资水平。与公务员人力资本水平类似的教育、卫生、文化、社会组织等行业中，公务员工资属于偏下水平。公务员平均接受教育年数为13.4年，其工资水平远低于教育水平相近的其他行业如电力、热力、燃气及水的生产和供应业（12.06年），信息传输、计算机服务和软件业（13.37年），金融业（13.86年），科学研究、技术服务和地质勘查业（14.18年），教育（14.32年），卫生、社会保障和社会福利业（13.37年），文化、体育和娱乐业（12.11年）。在国有单位中，也远远低于国有及国有控股企业，电力、热力、煤气及水的生产和供应业。

　　所以，在普遍的超职数配备干部、高配干部的同时，争取机构升级，争取成立各种名目的开发区、高新区、新区、综合改革试验区、自由贸易区，竞相成为各地的施政目标。开发区、高新区、新区、试验区一旦成立，又可以专门组织一套班子，既可以安排领导职务，也可以安排享受某种待遇的非领导干部。如在面积仅为1.17万平方公里、人口为1400余万的天津市还拥有一个滨海新区，使之在一个正省级框架之外还拥有一个副省级的组织架构。

　　催生基层治理“空心化”

　　放开级别管制，重塑中国公务员制度，是中国人事制度、干部制度改革的需要，也是建设风清气正的政治文明、建设社会主义法治国家和服务型政府的客观要求。

　　2012年底，全国公务员总数为708.9万人，基层公务员约占公务员总数的60%。需要指出的是，这是从职务、级别的角度得出的结论。如果从公务员在中央、省、市、县、乡等五个层级的分布来看，可以看到一个相反的结果。由于没有全国公务员分布的统计数据，这里以市及以下的公务员分布进行说明。山西省大同市公务员14110人。

　　其中，市级6013人，占全市公务员总数的42.6%；10个县（区、市）级公务员5836人，占41.4%，平均每个县（市、区）584人；104个乡（镇、街道）公务员2261人，占16%，平均每个乡（镇、街道）不到22人。无论从总数来看，还是从行政层级的单位来看，大同市公务员分布都呈倒金字塔结构，市最多，县其次，乡最少。

　　进一步分析还会发现，乡镇公务员中不仅数量少，而且年龄趋于老化，也不稳定。乡镇公务员中年龄30岁以下的较少，主要为党校生和选调生，而除了少数进班子的选调生外，多半参加工作不满两年。近些年来，各乡镇几乎每年都有不同数量的年轻干部补充进来，但是由于相当一部分年轻干部在工作满两年之后就被一些市直单位“挑中”，使得乡镇这些年似乎成了为市直单位培养年轻干部的摇篮。如，湖南省双峰县50岁以上干部占22.9%，40岁以上占38.7%，30岁以上占32.1%，30岁以下仅占6.3%，其中25岁以下的干部更是屈指可数。安徽省泾县昌桥乡2008年以来通过招考录用10名大学生，至2012年已有4人调入县及以上单位。希望回城工作的乡镇干部占75%以上，部分干部把心思放在找门路、跑调动上，工作上得过且过，敷衍应付。泾县11个乡镇缺编现象十分突出，昌桥乡行政编制56人，现有公务员32名，包括9个提前离岗、3个借调，实际在岗20人，缺员24人。陕西富平县24个乡镇核定编制1153名，目前空编198名，比较严重的白庙、底店等乡镇空编率达40％，多数乡镇反映人员紧张。

　　正因如此，乡镇干部队伍构成十分复杂，既有行政编制的公务员，也有事业编制的干部，还有各种名目的合同工、临时工、聘用人员等。公务员有端“铁饭碗”的优越感，合同工、临时工有端“泥饭碗”的后顾之忧；事业编制人员可以评职称，工资待遇较高，非事业编制人员则不能评职称，待遇低；干公务员的活，拿事业编制或临时工、合同工、聘用人员的工资。编制性质的不同，形成待遇上的千差万别，产生不必要的内耗。同时，乡镇公务员熟悉乡镇工作的并不多，不少公务员连一些常见的农产品优良品种和普通的农事常识都不懂，对农民提出的种植、养殖问题常常吱吱唔唔，让农民失望，使自己尴尬，长此以往就失去了农民的信任。

　　现在有一种观点或者说法，即将进行的工资制度改革要考虑向基层倾斜。然而，倾斜是在同等条件和机会下进行的。由于级别管制下的县、乡公务员级别晋升被压制，即使面向基层公务员的所谓倾斜政策，也只不过是对不公平制度的有限补偿，且这种有限补偿还是在“倾斜”的名义下进行的，基层公务员并不一定认同。

　　用人腐败高发的重要原因

　　腐败高发，既有个人理想、信念丧失的主观原因，也有制度、体制、机制方面的客观环境。以用人而论，现行党政领导选拔任用制度的不完善、不科学难辞其咎。首先看领导干部任用选拔的第一个提名环节，如未进入主管领导视野、没有进入组织人事部门的视野，被提名是基本不可能的，即使在民主推荐的背景下也是如此。另一方面，即使进入了视野，但如果同一职位有多个竞争者的话，就看竞争者自身的水平和竞争者的社会背景。如果竞争者的水平差不多，社会背景则是决定因素。四川大学“深化干部人事制度改革”课题组调查显示，县委书记和县长们在选拔任用领导干部时，“照顾各种关系”、“当权者喜好”、“任人唯亲和利益交换”现象突出。所以，“一些领导干部成了下属的‘老板’、‘老大’，把党和人民的事业按家族生意来经营打理”。

　　不仅如此，四川大学“深化干部人事制度改革”课题组的调查还显示，“大多数县委书记和县长未干满一届任期”。其实，干不满一个任期的岂止是县长、县委书记，市、县党政机构主要负责人和乡（镇、街道）长、党委书记干不满一个任期也不在少数。干两年就转一圈，为非领导干部进入领导干部序列提供了更多的机会，为其从非重要部门到重要部门提供了更广的空间，为领导干部副职转正职提供了更大的可能。正因如此，“领导干部选拔任用工作中存在的问题”成为中央巡视组巡视工作中发现的共性问题。

　　综合中央巡视组今年以来巡视反馈情况，七个被巡视点均暴露出领导干部选拔任用方面的共性问题。安徽省发现“少数领导干部在选人用人等方面以权谋私”，山西省“用人上的不正之风仍然存在”，新华社“选人用人不尽合理，人事档案管理不严”，三峡集团“选人用人工作问题比较突出，工作程序缺失，个别领导人员带病上岗，一些关键岗位长期不交流”；湖南省干部选拔任用问题更为突出，“对一些干部使用把关不严，干部任用工作领导打招呼、拉票跑要之风较为突出，机构改革滞后，干部超编超配问题严重”。在第二轮巡视中，河南“买官卖官问题突出，跑官要官、拉票贿选问题一度也比较严重；干部带病提拔问题时有发生”；山东“有的地方买官卖官问题比较严重，‘带病提拔’、跑官要官问题仍然存在，一些干部为了获得升迁，热衷于找‘关系’，‘拉票’现象严重”；宁夏也被查出“带病提拔”问题。

　　催生拉帮结伙

　　“票选”是党政领导干部选拔任用的重要方式，或者说是党政领导干部选拔任用的第一道关口，跨越了这一关才可能得到考察、任用。由于民主推荐或测评时在圈内进行，这种所谓的民主推荐或测评事实上就是在辖区或部门内“领导干部选领导干部”、“干部选干部”、“官选官”。

　　1995年中共中央组织部发布的《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》里首次规定了党委、人大、政府、政协领导任用时参加民主推荐或民主测评的人员范围，即“党委成员，人大常委会、政府、政协的党组成员或者全体领导成员，纪委领导成员，人民法院、人民检察院、党委工作部门、政府工作部门、人民团体的主要领导成员，下一级党委和政府的主要领导成员及其他需要参加的人员。”此后，该条例结果两次修改，参加民主推荐和测评的人员资格和范围都没有发生变化。党政工作部门内设机构领导干部也就是中央国家机关司局长、省级机关处长、市（州）科长、县级股长民主推荐或测评的人员范围或资格，按照《暂行条例》或2003年修改后的《党政领导干部选拔任用工作条例》规定，“由本部门的领导成员、内设机构领导成员、直属单位主要领导成员和其他需要参加的人员参加；本部门人数较少的，可以由全体人员参加。”2014年修改了的《党政领导干部选拔任用条例》增加了“动议”这一环节，提出了二次推荐。为了防止以票取人，修改后的党政领导干部选拔任用条例虽然规定了“推荐结果作为选拔任用的重要参考”，废除了民主测评过半的刚性要求，但按照“群众公认度不高”不得列为考察对象的规定，一些地区还是提出了底线标准，如某城市市委组织部内部规定拟提拔对象须在民主测评中获得三分之一的赞成票。

　　由此可见，民主推荐或测评这种“票选”由于是在圈内进行的，是典型的机关内循环，即使有体外循环比如从学校、工厂、企业调任党政机关及其内设机构任职的，但由于数量较少，比例不高，也改变不了这一基本格局。

　　必然导致官多兵少

　　级别管制下的公务员制度，越往基层职务、级别越低，越到上层职务、级别越高。如果说县官这个“七品芝麻官”是中央国家机关最低的官，中国县及以下累计了中国公务员制度安排中的绝对多数“兵”，随着行政层级的升高，“兵”越来越少。以国务院某直属局为例。根据国发〔2008〕12号文件，该局设9个司，编制112人，设局长1名、副局长4名，正副司长职数30名（含总工程师1名、机关党委专职副书记1名）。按此规定，司局长以上共35名，约占编制总数的31.25%，也就是说差不多每三人就有1个实职副司级以上的领导干部。此外，按照非领导职务不得超过领导职务1/3的比例，该局可以设置10个巡视员、副巡视员。副巡视员以上的非领导职务是作为班子成员对待的，依此该局班子成员达到45人，约占编制总数的40.18%。此外，司局内还设有处（室），假定每个司局设立2个处，3个副处以上领导职务，副处以上领导干部达到54人，加上副局以上干部45人，该局副处以上领导干部、班子成员总数在99人，约占编制总数的88.39%，如果再加上处级非领导职务，该局几乎没有纯粹的“兵”了。并且，上面干部动一动，下面干部跟着动，“一朝天子一朝臣”，但“天子”、“臣”并没有退出机制，除非退休，何况“干部能上不能下、能进不能出”，即使有所谓的政企旋转门存在。正是如此，领导干部越来越多，兵越来越少就不令人意外了。

　　综合上述分析，放开级别管制，重塑中国公务员制度，既是中国公务员制度尤其是人事制度、干部制度的需要，也是建设风清气正的政治文明、建设社会主义法治国家和服务型政府、夯实经济社会发展底部基础的客观要求。

　　□孟立联

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