以互联网思维看治理现代化

　　治理这个词忽然时髦起来了。我网上搜索时，忽然搜到我在古代（2000年）写的一篇文章《网络治道——Governance：用市场方式管理政府和企业》，第一句就是：“治理（Governance），将成为01年各位01号们关注的01号课题。”可惜提得太早了。

　　不过，14年来，我对治理这个概念的理解，有了很大不同。在奥斯特罗姆获得诺贝尔奖之前很久，我在介绍其治理思想时，把他（们）归属于公共选择。实际已认为这个治理不是普世概念。未必是我们当下所说的那个治理。至于有人把治理扩展解释为三权分立，单从学术渊源角度看，也有点莫名其妙。我现在更倾向于从互联网角度和中国语境角度，来看治理问题。

　　在中国语境中，修身、齐家、治国、平天下中的修、齐、治、平，都可理解为治理，只不过治理的对象不同，但原理是同样的。以齐家为例，齐就是指治理，齐家就是指治理家庭。但推广来说，齐家还有治理单位的意思。因为在中国古代，家同时还是生产单位。所以把齐家用在现在，应有两种意思，一是治理家庭，一是治理公司（如现代公司治理制度）。在中国古人看来，治国理政（所谓“治国”）与齐家是一个道理（这与西方观念非常不同）。先不管治理的是小宇宙还是大宇宙，治理不得法，不是身边大乱，就是天下大乱。

　　治理作为手段，怎么“现代化”？治理“现代化”这个提法很新。但并不像人们想象的那么新。古德诺《政治与行政：一个对政府的研究》第一个提出这种问题（但没有使用治理现代化这个词）。他认为这个问题要从“政治-行政”二分这个起点开始破题。古德诺这个“政治-行政”二权说来自洛克，为的是否定孟德斯鸠的“政治-行政-立法”三权分立说。针对的是美国分权过度，国家行政体制落后于公共服务转向的现代潮流和政党分赃三个背景。

　　用现在的概念理解，“政治-行政”二分问题针对的是从革命党向执政党转变过程中的特殊问题。政治的问题，可以称为是二老问题——老头子（喻江山社稷，对市场是提供给者）与老百姓（喻群众路线说的“群众”，对市场是指需求者）的关系问题——看上下两头关系是否水乳交融（对企业则为是否“人单合一”）的问题；而行政的问题，是指官僚（职业经理人）问题——在二老之间，出现一个庞大的中间专业管理集团（官僚或职业经理人）——看中间人为两头服务是否有效率（前者无效率，贪污一定严重；后者无效率，浪费一定严重，都是“最大的犯罪”）。革命党只有政治问题，行政问题不突出。但执政党不同，坐天下要靠中间人专业化地代行权力，如何避免这些权力中间人吃的比干的多，就成为政治权力是否可持续的关键。“政治-行政”二分问题就是两头对中间的问题。

　　以雷曼兄弟公司为例，雷曼兄弟本人相当于“革命党”，他们当老板不贪不占，诚心为顾客服务，打下了公司的天下和良好声誉；问题就出在雷曼兄弟的继任者，他们出生于老板与顾客中间的职业经理人，通过管理成了主人，整天想的是坑公司，肥自己。先是分散公司股权，让公司“二老”大权旁落；后是利用信息不对称，实施利益不对称——把高风险全部转给公司“二老”（投资人和顾客），把高收益全部转给经理人自己。而制度和法律都治不住他们，结果导致老一代资产阶级企业家打下的金色江山毁于一旦，走向破产。这反映了公司治理现代化的重要性。

　　按修齐治平理论，家国同理，治国如同治家。希腊是另一个例子，它像中国分为前30年后30年两段一样，也分成两段历史。前期政治与行政不分，用搞运动的方法整中间人（官员和资本家），结果使经济不振；后期吸取教训，发展经济，结果政治与行政不分倒了过来，成了中间人造反，平反后的官员和资本家通过贪污和浪费，只吃不干，把国家搞得两极分化，极大损害了二老。希腊国家失败的教训不在三权分立，而在文官制度不成熟。这同样反映了国家治理现代化的重要性。

　　我个人认为，当前最大的治理问题，是两头（委托人）与中间（代理人）的关系问题，代理人自我膨胀，损害了委托人的做事宗旨。代理人既要做事，又不能坏事。治理现代化，要在修齐治平等各个层面，解决宗旨与手段、目标与手段脱节的问题。通俗地说就是，代理权力的人，不能说一套，做一套；要按说的去做。如何从制度上保证做的一定符合说的，是其中的重点和难点。有人把治理的问题本身转换了，成了主要解决说什么的问题（如三权分立或专政的问题），这已不是治理本身，是另外的问题。

　　再看治理体系现代化中这个“体系”，就不是多余概念。没有体系来保障，行政偏离政治这件事，就无法纠正。今天纠正，明天还会偏离。值得注意的是，古德诺在纠正行政偏离政治时，也有一个集中权力的“前戏”。但集中权力并不在“体系”本身的内涵中，只是让体系得以成立的手段。当年美国中央与地方闹分权不可开交，汉密尔顿等联邦党人在建国之初对此就倍加攻击，不等于说汉密尔顿想搞集权。相反，治理转型中分权相当危险。在雷曼兄弟公司案例中，经理人利用分权，恰恰在强化代理人利益，实质在夺权，使治理结构倒退。

　　体系的现代化，就成了唯一真正值得讨论的问题。在此强调互联网思维有强烈的现实针对性。因为现在出现怪论，把互联网的社会自组织，互联网的多元分散，与现代治理体系对立起来。澄清这一点，对治家、治国都有方向性意义。

　　治理体系，按现代化属性不同，可分为三类。农业化治理体系，以政治-行政不分，集权、人治等自然化为特点；工业化治理体系，以政治-行政二分，法治、科层制等科学化为特点；信息化治理体系，以政治-行政复归，扁平化、个性化等生态化为特点。治理体系不是越先进越好，而是以鞋子适合脚为好。我们在《电子政务行政生态学》中认为，中国行政生态呈“双棱柱”特点。农业治理与工业治理混合为第一重棱柱，工业治理与信息治理混合为第二重棱柱。中国现在治理的难题是，一方面要膨胀行政权力（同时还要以法治防范封建人治的农业病），不能有事没人管；另一方面又要限制行政权力（防止中间利益过度膨胀的工业病），管得过多社会成本过高。这决定了，中国现在的治理现代化，有双重现代化，一是工业化意义上的现代化，强调行政专业化，摆脱人治；但仅此不够，还要有信息化意义上的现代化，强调行政回归政治，以摆脱工业病（机械臃肿）。

　　互联网思维有一个破解之策，就是以治理效能为导向（而非以效率为导向），同时兼顾这两个方面，实现社会治理多样性与效率的统一。互联网思维的精髓在于两个对立的极端之间的统一。治理走向任何极端都不好，但仅仅以工业化为现代化的标准，就避免不了治理走极端。例如不是有事没人干，就是有人没事干，陷入机构胀缩循环。盖因它提高的只是效率，而非效能。在中国，互联网不可理解为去中心化一个方面，它是中心化与去中心化的协调。现代治理不是只要一边，不要另一边；更不是借去中心化之名，行偷换中心之实。而是把中心化与去中心化，统一在治理的边际成本递减这个效能标准之下。按这个标准，不是要否定中心，而是要求中心化治理的成本占总成本的比重不断下降；好腾出更多的资源，服务于去中心化的个性化需求。这意味着，在现代治理体系中，政府（企业）工作不是比过去减少，而是随着社会发展而增加；但增加后的工作占社会事务的比重，却不是加大，而是相对缩小。比重相对增加的，应是社会自组织、自协调的部分（例如阿里巴巴的生态系统，起到阿里本身所无法起到的APP服务作用）。而中心工作还要增加一项，就是为社会服务提供支撑服务。例如许多地方的智慧平台（如一卡通等），就很好把公共服务、公益服务（甚至商业服务，如重庆合川）整合起来，使为人民服务与人人为我、我为人人的自组织服务形成合力。这是一条既使行政发挥效力，又不使行政自我膨胀的有效治理途径。云技术和云服务在这方面，使政府（企业）治理可以发挥“超越常规的服务”。这才是对政治的真正加强。因为这才能解决“不过度膨胀官僚，又要做事，能依靠谁”的问题，才能除腐败的根。

　　值得提醒的是，不应把调动社会服务积极性，同失去权力画等号，更不应以此为名，走行政依附政治的回头路，直至强化官僚主义，养虎为患，走向与治理体系现代化相反之路。

　　姜奇平

　　中国社科院信息化研究中心秘书长