行权履职，根在“入口”
- 来源:廉政瞭望
- 关键字:行权履职 根在“入口”
- 发布时间:2010-06-04 15:53
3月14日，3000多名全国人大代表投票通过了第五次修正的《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》，意味着“城乡按1：1选举人大代表”、“设立秘密写票处”等成为现实，其中一些修订正是针对当前一些地方在代表选举中存在的问题。
在我国，县乡两级人大代表采取直接选举，各政党、各人民团体可以联合或者单独推荐代表候选人，选民或者代表十人以上也可联名推荐，尽管选举法对候选人的提名方式、差额比例等有明确规定，但由于对入选方式缺乏科学统筹，导致一部分直选的人大代表行权履职能力偏低。
基层往往须遵循“戴帽”下达的代表结构比例，“指选”、“派选”等现象普遍存在，甚至要求选民必须提名某一特定的性别、行业、民族的人为候选人；许多地方重视政党团体提名而忽视选民联名提名，选民提名的初步“候选人”被当作“陪衬”，往往在经过“酝酿”、“协商”后，“被差额”。
而更多的情形是选民对候选人知之甚少。“每次选人大代表时，都说选民要行使好自己的民主权利，投好自己手中神圣的一票，这些候选人我们既不认识也不熟悉，选谁不都一样。”一位参加过上届县人大代表选举的市民坦言。
中国政法大学宪政研究所所长蔡定剑教授曾在河北宽城满族自治县直接选举作过调查，他认为，在实际操作中，选民联合推荐候选人的情况非常少，即使有也会因各种原因而不能确定为正式候选人。“选举法规定选民或者代表可以‘联名提名’推荐代表候选人，但现实操作透明度低，所谓的‘联名’也是按照‘组织意图’提出的。”一位县人大工作者向记者透露。
“包办”的问题在于，有可能让有代表选民意愿和能力的人没有机会入选，而个别缺乏代表能力或意愿的人却被动当选。“如果按比例必须有个‘无、知、少、女’，而刚好有个无党派人士、知识分子、少数民族的女干部，那么她将毫无疑问地成为候选人，最终‘被当选’。”
这样的情形势必会影响选民的积极性。事实上，在基层，大量选民对选举人大代表态度漠然，“选举本身与选民利益关联度不大，导致选民热情度还不及选村官。”他说，“基层群众缺乏选举意识，与基层人大权力虚化也有关系，一些乡镇人大主席团连牌子、办公场地都没有，谈何重视呢。”
而学界有这样一种观点，公民政治参与的动力来自于利益取向。缺乏博弈优化过程的选举，形成了“高参选率”与“低参选热情”的强烈反差。各地都把代表选举当作一项政治任务来完成，选举者与被选举者处于被动接受状态，据一项调查报告显示，近70%的基层选民对上一次选举的结果“没什么印象”，表现淡漠。“不知人大代表是谁、在哪，并且找了也不管用。”一位经常到各级信访办反映问题的村民告诉记者。
“选民和候选人都缺乏利益动机，无法形成稳定、长期的利益代理表达关系和博弈环境，选民产生‘厌选’心理，当选代表没有强烈的责任感和使命感，甚至抱着‘无所谓’的态度就不难理解了。”深圳大学法学院宪政与人权研究中心主任邹平学教授曾撰文指出。
间接选举下的结构难题
县级以上人大代表的选举方式是间接选举，上一级人大代表由下一级人民代表大会在党委领导下选出。有学者指出，间接选举在一些地方运行过程中存在缺乏透明度、候选人之间缺少竞争、差额选举流于形式等问题。
为体现“组织意图”，一些地方人大候选人考察一般是组织部门牵头，甚至有的地方人大常委会从班子成员到代表成员直接交由组织部门一手“操持”。“这样就容易让人感觉地方人大选举上一级人大代表是由组织部门‘包办’的，选举只是走走形式。”一位地级市人大工作者告诉记者，“这样容易产生代表结构问题，官员和企业家等比例过大，非富即贵，真正的基层代表人数太少了。”
为了使本地的代表更具有影响力，间接选举出的代表最终容易是两类人：首先是官员，其次就是当地有社会影响力的人，如当地企业家、各界知名人士等。“这些人在本地政界商界等领域都是有权威的，有很大的社会影响力，但不见得有很强的社会责任感，不见得是全体选民最好的代言人。”某市人大研究室主任方晓认为。
这些年，“官员代表”呈逐届增长的势头，占据很大比例。全国人大代表邓明义指出，政府官员已占代表总数的50%以上。曾有媒体报道，某省全国人大代表共160名，其中政府官员60名，包括省委书记、省长、各地级市长和重要厅局一把手等，仅有的4名基层代表，也是村支书、村主任、村妇女主任等，此外，企业老总代表有50余名。现在不少官员爱说官话，一些企业家受制于政府，看官员表情说话，能在多大程度上代表民意？
一些地方为了让代表比例结构“更好看”，从形式上更能代表民意，体现基层性，在统计代表界别时，为代表披上“马甲”。有地方将领导干部划为“知识分子”，厂长划为“工人”，甚至将企业家写成“农民”。
其实，人大代表“结构问题”由来已久。蔡定剑教授曾撰文指出，一些地方的选举没有真正的体现民意，有计划安排的成分，所以官员很容易得到代表的位置。“每年‘两会’期间打开电视，人大分组讨论发言的、记者专访的、出镜率高的几乎都是官员。”关心时政的市民陈先生观点犀利，“既代表政府管理社会，又代表人民监督政府。”
采访中许多群众认为，官员代表很难真正成为公众利益的代言人，“作为社会管理者，官员在涉及许多公共事务时，其立场不可能与公众完全一致。”市民郭女士认为。
“官员代表”太多，导致民意机关被“架空”，基层诉求难上传，公众权益被忽视。
“官员代表”同时面临许多制度性困境，比如监督。监督者与被监督者不能存在利害关系，否则监督只是一句空话，当大量官员代表以人大代表身份参与国家权力机关对国家行政和司法机关的监督时，双重身份如何“自己监督自己”或者“下级监督上级”？既当裁判员又当运动员的情况同样会使监督流于形式。
某市人大内务司法委员会主任委员和运（化名）向记者透露，该市250名市人大代表中，官员代表占80%以上，作为本级人大代表，他们很少提建议或意见，一是嫌麻烦，皮球踢来踢去也是“自问自答”；另一个原因就是不愿太张扬太“刺头”，影响政治前途。
当然，也有部分代表认为这种比例合理。一位局长代表指出：“这是中国的特色，总体上看，官员的文化、政治素质较高，工作经验为其行权履职准备了基础条件。同时他们掌握着大量的社会资源，对国情和地方情况往往吃得更准，这些是其他人群很难拥有的良好履职条件。”
个别富商争当代表的虚功实唱
今年“两会”，面对高房价批评，全国人大代表、广东省化州市第二建筑工程公司宝安分公司经理陈华伟站出来：“没人叫你去广州买，也没人叫你去深圳买，你回老家买就可以啊！”这样“何不食肉糜”的论断与常常“雷雨惊四座”的人大代表任志强“年轻人就该买不起房，买不起房为什么不回农村”一样“雷人”。这些富人代表代表的是民意还是各自利益集团？“不能让各级‘两会’被像这样的强势群体掌握了话语权。”一位学者如是看。
有专家指出，个别的名流富商争当人大代表，除了因为人民代表大会本身的重要性外，也将代表视为一个身份和光环的象征，并且通过这一利益表达机制上的重要渠道进入体制内，更有利于他自身利益的实现。
“行业佼佼者、社会名流并不代表就有很强的履职能力，官员身份也不能说明其履职积极性更高。”一名来自基层的全国人大代表则批评，“一些名流富商，开会不热情，履职不积极，倒热衷于会下拉关系、跑项目，寻求生意机会，更有个别人将人大代表身份作为保护伞，胡作非为。”
现实中不乏一些地方人大在选举中把关不严或者暗箱操作，将一些违法乱纪的人也选为人大代表。如今年“两会”前夕曝出的“粤北首富”、韶关市宜达燃料开发有限公司董事长朱思宜，靠贿赂谋得全国人大代表的身份，竟然还被当地宣传为“明星代表”；吉林省恶名昭著的“黑老大”、长春吉港集团公司监事会主席桑粤春也曾是全国人大代表；而在本次重庆打黑中抓获的黑恶势力头目，许多当地一霸都是各级人大代表；更在早年出现过将已被纪委“两规”的人选作人大代表的闹剧。
而另一方面，在一些地方那些真正履职热情高、能力强的候选人却有可能落选，或者那些敢言善言的人大代表因得罪当地而不能连任。最近，深圳选民郑祖华投书深圳市人大，建议换届时为市民留下4位以直言出名的人大代表，担心这些得罪人的代表“被打入另册”。
“无论是官员还是富商，最关键的是真正选出那些具有德才兼备、代表民意、调查研究、独立思考的从政议政能力的代表，”和运认为，“今年新修订的选举法‘应当有适当数量的基层代表，特别是工人、农民和知识分子代表’的规定将在事实层面上减少‘权势代表’，对扩大民主基础具有重要意义。”有全国人大代表预测，选举法的修改将导致“领导干部的代表要相应减少，尤其是省一级”，应该说是大势所趋，符合民意。
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