国企反腐可为改革清障

　　由于改革进入攻坚期以及对国有企业和国资管理体制等方面的认识还存在较多分歧，在被视为中国全面深化改革元年的2014年，国有企业改革整体上进展较为缓慢、低于预期，总体上处于思想碰撞和方案设计阶段。但频繁的交流、耐心的沟通乃至热烈的争论以及地方国企改革方案的陆续出台，为国有企业改革顶层设计方案的出台奠定了基础。我们有理由相信，在2015年，国有企业改革方案的顶层设计在审慎推进的基础上将取得实质性进展。同时，有两个新情况需要引起更多关注：一是在中国经济进入新常态的背景下，国有企业经营绩效下滑势头在2014年表现得更为清楚；国有企业如何适应新环境、应对新挑战，需要引起各方重视。二是在2015年，国有企业成为反腐重点领域之一，国有企业必须在防腐倡廉、改革与发展三项工作中齐头并进，取得实质性进展。

　　新挑战与新机遇

　　1.国有企业将面临来自新的政策环境和市场环境的挑战。2015年是中国经济增长阶段转折、经济发展方式转变和全面深化改革的关键年。可以预料，在中国经济转向新常态的大背景下，随着转变经济发展方式和全面深化改革两项工作的深入推进，国有企业所处的政策、行业与市场环境将发生巨变。过去由于所有制偏好形成的政策倾斜和行业保护将被大大削弱，而市场机制的作用将被大大强化。国有企业将面临前所未有的真正来自于市场竞争的挑战。

　　中国经济从高速增长到中高速增长意味既有增长模式难以持续，需要转向新增长模式；原先的政策经验难以继续奏效，需要构建新的经济政策体系。可以预见，中国过去行之有效的促增长的政策体系需要适应形势变化做出重大调整，如会放弃国有资本对一些所谓“重要行业”的主导，实施国有经济布局与结构调整；实现与非国有经济的平等竞争、优胜劣汰，为经济增长创造“促进公平竞争、鼓励创新”的政策环境和市场环境。显然，这将给国有企业带来系列新的挑战与机遇。

　　2.国有企业的行政垄断地位、资源配置优先地位等将面临挑战。十八届三中全会《决定》等高层级的文件中集中体现了中国深化改革和转变经济发展方式等方面的最新思路。国有企业过去由于密切的政企关系而获得的政策倾斜和资源倾斜将被日趋弱化乃至不复存在；积极发展混合所有制经济的“三个允许”，将使国有经济和其他所有制经济形成你中有我、我中有你的格局，所有制概念将被淡化、藩篱被打破，这也意味着政策上的所有制歧视将被大大弱化；关于公有制经济和非公有制经济“两个都是”的论断有助于摆脱意识形态对理性思辩的桎捁；“进一步破除各种形式的行政垄断”使国有企业过去获得的行政垄断地位面临挑战。更重要的是，国有资本投向的调整、产业政策和金融机构对国有企业偏爱的弱化、垄断行业体制改革的深入推进，将使国有企业回归平等市场主体地位并退出不符合国家所有权政策的行业，更多地打破垄断、放松管制、放宽准入、开放市场、鼓励竞争。

　　3.一些国有企业可能会再度陷入经营困境。国有企业“重资产、顺周期、难调整”的发展特征，使其在经济调整期仍然存在着陷入新一轮困境的风险。随着经济增速放缓，特别是国有企业大量布局的重化工业的行业增速显著下滑，国有企业在经济增速转变阶段低效率的问题会再次显现，一些国有企业极有可能会重新陷入经营困境。特别是随着全球经济格局开始重大调整、新技术革命与产业革命出现，消费模式变化、商业模式创新层出不穷，中国经济结构将面临新一轮重大调整。在此关键阶段，如果国有资本管理体制改革不能获得实质性进展，垄断行业、投融资体制和行政管理体制等改革进程不能系统跟进与配套，国有企业不能及时完善现代企业制度、改善经营机制、提升管理水平，那么，不仅集中于重化工业领域的国有企业将进退失据，分布在一般竞争性领域乃至金融领域的国有企业，都有可能在一定时间内重陷困境。

　　以近年为例：2014年，全国国有企业利润总额同比增幅持续放缓，净资产收益率、成本费用利润率、存货周转率和应收账款周转率分别比上年下降7.3%、1.9%、7.3%和10.9%；资产负债率比上年上升0.2%；有色出现行业性亏损，煤炭、石化和石油行业利润总额同比分别下降44.67%、31.26%和4.08%。

　　4.社会将越来越难以容忍国有企业对经济增长的抑制作用。虽然经过多年的改革和努力，国有企业在规模与实力、公司治理和政企关系等方面都有了长足进步，但囿于委托代理、体制约束、机制失衡、历史遗留问题、政策性负担和多元化目标等影响或制约因素，仍然存在效率相对不高、管理相对粗放等问题。其取得的成就与其拥有的资源、与广大民众的期望仍有差距。当前，进一步深化国有企业改革的呼声越来越强烈，这是国有企业难以回避的现实问题。

　　总的来说，国企无效论或低效论在理论界是主流观点。而从实践上来看，相较而言，富有活力的民营企业更具效率优势。但是由于根深蒂固的规模化导向和所有制歧视，过去30多年，中国政府在资源投入和行业干预等方面一直优先呵护大型国有企业；大型国有企业比中小民营企业更容易获取资源，更容易与政府形成紧密的政企关系。这种状况影响经济效率、妨碍创新创业，并产生严重道德风险，已引起越来越多的不满。而在经济增长转折阶段，经济增速的下滑使得国有企业对经济增长的抑制作用越来越显现，也被越来越多的人所认识，整个社会对此越来越难以容忍。

　　面对上述种种挑战，国有企业仅仅加快发展不足以应对，还需要更加主动积极地推进改革。如国有盐业企业当前面临着盐业体制改革和国有企业改革双重挑战，但如果国有盐业企业积极应对、主动设计，实际上可利用国有企业改革获取体制突破和提升机制活力。积极发展混合所有制、完善现代企业制度等国资国企改革举措，是国有盐业企业面对食盐专营制度放开、应对市场冲击的有效策略。

　　反腐为深化改革清障

　　中央决定2015年完成对中管国有重要骨干企业和金融企业巡视全覆盖。2015年中央第一轮巡视全部针对央企，对26家央企进行专项巡视，比此前两年累计巡视12家央企的数量两倍还多。这显示了中央对央企腐败问题的高度重视。这一决定得到了包括广大国企员工在内的绝大多数人的理解、拥护和支持。同时，除了少数腐败分子和别有用心者外，也有个别人存在疑虑，担心2015年成“国企反腐年”，会否冲淡国企改革主题、影响国企发展大局？

　　1.反腐是特殊时期清理国企发展与改革障碍的特殊手段。中国对国有企业的监督不可谓不严格，构建了针对国有企业的所有者监督、监事监督、纪检监察监督、巡视监督和审计监督五位一体的监督体系；国资委在财务监督、产权管理、监事会监督、纪检监督等方面出台了大量文件、做了大量工作。但由于委托代理、信息不对称、内部人控制等因素影响或制约，国有企业腐败浪费现象仍然严重，不仅严重侵害国民利益、动摇国有经济发展基础，而且玷污公平正义、影响社会稳定和谐，还招致了公众对改革的疑虑与担忧，极大地阻碍了深化国企改革进程、极大地损害了国企健康发展。是腐败而非反腐才是真正影响国企发展与改革的障碍。“反腐会影响国企改革与发展大局”就像“反腐会影响经济发展”这一伪命题一样，无需辩驳。反腐是特殊时期清理国企发展与改革障碍的有效利器和特殊手段，治标为治本获取时间，为国有企业防腐倡廉制度化建设和健康发展创造条件。

　　2.今后应更加重视国有企业防腐倡廉制度化建设。当然，我们必须清醒认识到，要通过反腐打开的缺口对国企体制性弊端进行系统性清理，从反腐威慑转向制度化建设。重点包括在法治化基础上完善国有资产监管体系，建立政府委托中介机构进行清产核资和资产评估制度，完善法人治理结构、发挥内部监督制衡作用，完善国有企业信息披露制度，建立责任追究制度等。以责任追究制度为例，首先是通过制度将责任明确到人，明确谁对国有资产流失负责，如出售国有资产、定价等的决策责任。其次，责任追究制度应明确由谁来追究、如何追究、如何执行等问题。最后，对国有企业监督中发现的违纪违法问题，移交纪检监察司法等部门深入查处，加大对国有企业违法违纪案件的查处力度。

　　3.既要防范国有资产流失，又要鼓励、保护改革者积极性。发展混合所有制经济等深化国有企业改革的措施，不出现国有资产流失是底线。在全面深化改革的进程中，要严格要求依法规范操作、严禁暗箱操作和利益输送，顶层设计需要明确边界。既要确保国资安全，也要激发改革动力，帮助改革者克服畏难情绪。如在2014年，基于对京津沪渝粤鄂川湘陕皖等10省市的调研及与有关部门的交流，我们发现，由于国资国企改革顶层设计相关方案尚未出台，地方在深化国资国企改革的实践中，存在怕踩红线、等待政策等现象，改革进展缓慢。

　　因此，我们建议中央要划清不出现国有资产流失、不允许改革倒退等红线，同时还应进一步建立、完善容错纠错机制，用容错机制鼓励改革，用纠错机制降低试错成本。如明确要求各地制定清晰可行的国资国企改革试点程序，通过评估后予以公布。对试点结果及时进行评估，总结经验教训，不断完善相关制度。凡是符合程序的改革实践即使出现问题，建议予以免责。以鼓励改革积极性、保护改革者，使改革者勇于担当、敢于尝试、不惮于承担风险，减少出现因畏惧风险而裹足不前的现象。

　　项安波

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