燃煤之急

　　长期以来，中国过度依赖煤炭的能源结构和粗放的能源资源开发利用方式是造成严重的雾霾污染和其他能源环境问题的重要原因。加快能源结构调整已迫在眉睫，刻不容缓。

　　加快能源结构调整的基本思路和着力点

　　中国的能源结构调整主要包括三方面内容：一是通过提高煤炭的高效清洁利用水平，减少终端行业煤炭利用量，大幅度降低煤炭需求的增长速度，尽早达到需求峰值；二是充分利用国际、国内“两种资源、两个市场、两个技术”，努力增加油气等优质化石能源比重，特别是尽快大幅度提升天然气的开发利用规模；三是通过大力发展核电、水电、风电、太阳能及生物质能等低（无）碳能源，增加非化石能源消费比重。

　　早在20世纪90年代，“能源结构调整”就明确写入国民经济发展五年规划，但是成效并不明显。可以看出，经济增长越粗放、能源消费增长越快，煤炭比重越难下降、能源结构调整难度越大。因此，要使能源结构调整取得显著成效，不仅要从能源供应端入手，增加优质能源供给，更需在消费领域，大力推进节能减排，减缓能源消费的增速和增幅。

　　鉴于上述认识，加快能源结构调整应从以下几个主要方面入手：

　　1.加快转变经济发展方式。加快转变经济发展方式，为能源结构调整创造条件。近中期以优化调整产业结构为突破点，大力培育节能环保、新能源、新材料、生物医学、高端装备制造等战略性新兴产业，优化工业结构；中远期以加快发展服务业，特别是高端服务业为主，降低二产比重。为此，还是应该重视能评、环评约束效果，严控东部地区高耗能产业项目投资，“稳大压小”；提高中西部地区承接东部产业转移的技术标准和能耗要求，“上大压小”。力争使“十三五”的能源增量保持在亿吨标煤左右规模，扭转能源消费总量年均净增1.8亿吨标煤、煤炭产量每年净增1.9亿吨的局面。

　　当前，注重将能源消费总量控制与能源强度、碳强度约束和环境治理政策有力衔接。能源消费控制要体现“有保有压”原则。近期，宜以控制煤炭消费为主，根据以往研究，初步建议“十二五”末将煤炭消费量稳定在40亿吨或略高的水平，“十三五”末将消费量保持在40亿吨以内，尽早达峰。煤炭总量控制应坚持供应侧和需求侧并重，生产侧要以土地、水资源和生态环境承载力为依据，合理确定开发上限规模；消费侧应着力提高煤炭直接发电比重，抑制煤炭终端利用，提高煤炭清洁利用水平，贯彻落实《大气污染防治行动计划》和《能源行业加强大气污染防治工作方案》，对京津冀、长三角以及珠三角等地区严格实行煤炭消费总量控制，不在上述地区新建燃煤机组，加大落后机组的淘汰力度和标准，努力做到“增产不增煤”。

　　2.努力构建绿色、高效、清洁、低碳能源供应体系。综合分析国内能源需求增长趋势、国际能源市场趋势和国内能源资源潜力，我们认为应把天然气作为中国近中期调整能源结构的主力能源，把核电作为能在中长期能源结构调整中发挥关键作用的能源，把可再生能源作为化石能源战略型替代能源。

　　积极扩大天然气开发利用规模。2014年中国天然气消费量由本世纪初的不到250亿立方米增加到1800亿立方米，年均增速超过15%，远高于同期其他化石能源品种的增速；与之相对应，国内天然气产量净增量超过水电、核电、风电之和，为改善能源结构发挥了巨大作用。力争到2020年，天然气消费量在一次能源消费中的比重达到10%以上，利用量达到3600亿立方米。为此，一方面加大国内天然气资源的勘探开发利用力度，特别是页岩气、煤层气等非常规天然气资源的勘探开发步伐，力争国内产量每年净增100亿立方米以上。另一方面，要抓住当前全球天然气“买方市场”的机会，尽可能加大对俄罗斯和中亚天然气的进口，扩大西气东输的规模。同时短期内要采取针对性举措，加快完善天然气价格形成机制，理顺能源比价关系。

　　安全高效稳步发展核电。2014年中国核电仅占全国发电总量的2.3%，远低于13%的世界平均水平，更低于美国20%左右、韩国32%、法国76%的占比。我们判断，核电可在中长期能源结构调整中发挥关键性作用，如果各方条件具备，2030年核电装机容量达到2亿千瓦以上的规模完全可能。受福岛核事故以及对核安全关注的影响，《国家核电中长期发展规划（2011-2020）》作出“十二五”期间原则上不安排内陆核电项目的决定。鉴于中国沿海地区适宜建设核电站的资源有限，很难将核电都建在人口稠密、用地紧张的东部沿海地区。应优先在沿海地区发展核电的基础上，及早启动内陆核电建设。

　　积极有序发展可再生能源。尽管中国水电装机容量居世界第一，2014年水电总装机达到3亿千瓦，但开发强度仍大大低于发达国家80%以上的水平。水电是能否实现“2020年非化石能源达到15%”对外承诺目标的关键，应发挥水电在当前能源结构调整中的主力作用，力争2020年装机突破3.5亿千瓦。过去几年，中国风电开发的重点是大型风电基地建设。风电装机超过80%集中在“三北”地区，部分地区风电装机比例超过20%。由于这些地区电力负荷相对较小，电源装机过快，外送通道有限，导致发电上网难、外送难、消纳难的局面，2014年弃风仍达到123.8亿千瓦时。必须因地制宜发展集中式与分布式可再生能源，在有序推进“三北”等资源丰富地区可再生能源开发、建好八大风电基地的同时，积极推动中东部、南方省（区、市）分散式可再生能源资源的开发利用，形成集中开发与分散发展并举的格局。切实推行节能调度和绿色调度，保障风电优先上网，2020年实现累计并网风电装机2亿千瓦的规划目标。加快电力外送通道建设，扩大风电的配置范围。加强低压配电网建设，提高风能就地利用水平。推进中西部地区光伏电站建设和配套电网建设，优先支持工商企业、工业园区建设分布式光伏发电系统。有序推广普及生物质能利用技术。此外，应全面理顺能源价格、财税和投融资体制，拓宽投资渠道，为可再生能源发展创造良好的制度环境。

　　3.大力推进新型工业化和城镇化清洁能源体系建设。结合新型城镇化建设，加快淘汰大中城市用煤，优先利用天然气和可再生能源，把清洁能源作为城镇能源的首要选择。一是要加快建筑物清洁能源利用。开展既有建筑供热、制冷系统节能改造，推广可再生能源与现有供热、制冷系统的结合。二是要创新城市交通发展模式。加快交通领域天然气、生物液体燃料和电动车发展，推进加气站、充电站等配套设施规划和建设。三是要提高中小城镇和农村能源清洁化水平。因地制宜利用农村沼气、生物质能源，在太阳能资源丰富地区，鼓励使用太阳能热水器和太阳灶，完善小城镇和农村液化石油气配售体系和天然气网络，促进居民炊事和取暖用能清洁化。

　　合理引导高耗能行业发展。加快发展清洁低碳电力，淘汰落后燃煤机组。在钢铁行业推动干熄焦、高炉煤气、转炉煤气和焦炉煤气等二次能源回收利用。推动工业锅炉、窑炉的改造和燃料替代，实施能量系统优化工程，合理推广可再生能源供热和高效电加热技术。在产业园区规划和建设过程中，要优先应用可再生能源和清洁能源，开展多元化的新能源利用技术示范，实现能源互补和梯级循环利用。

　　4.推动清洁能源及节能领域能源重大工程建设。推进清洁能源及节能领域重大工程建设，可以有效改善环境质量。推动清洁能源产业化和规模化开发工程，重点组织清洁煤技术、非常规天然气、大型风电基地、海上风电、太阳能发电等重大工程。继续实施和完善新能源示范城市建设项目，2020年力争使100个新能源（清洁能源）示范城市普及新能源和可再生能源利用技术。在可再生能源资源丰富地区，推进200个绿色能源示范县建设，完善小城镇绿色能源利用体系。发挥重大工程的示范效应，在重大工程建设中率先使用先进高效技术，鼓励订购和使用自主创新的能源重大技术装备，提高新能源可再生能源自主创新能力。

　　几点认识

　　调整能源结构并不是一个新话题，如前所述，20世纪90年代中央政府就提出了能源结构调整的目标，但目前煤炭比重依然高达66%左右，相当一部分原因在于实际工作中地方政府重视程度不够，措施不得力，对能源结构调整的紧迫性和重要性尚未认识到位。

　　能源结构调整难度很大，需不断攻坚克难。由于能源消费总量基数大，根据2020年GDP较2010年翻一番目标，按照单位GDP能耗“十二五”下降16%、“十三五”再下降16%测算，2020年中国能源消费总量仍将超过50亿吨标准煤，年均增量仍高达1.34亿吨标准煤，很难完全由可再生能源等清洁能源满足，煤炭消费量可能还会增加，能源结构调整难度依然较大。更为严峻的是西部地区经济发展相对滞后，利用资源优势转化为经济优势成为西部资源丰富地区的普遍选择，在西部煤炭资源丰富地区，建设大型煤电基地和煤化工基地，发展高耗能产业的意愿仍很强烈，西部地区煤炭消费仍可能不断增加。

　　因此要及早行动，避免高碳能源路径锁定。中国已经形成了世界上独一无二的高度依赖煤炭的规模宏大的能源生产和消费体系。煤炭实际产能超过40亿吨，超过世界煤炭总产能的一半；燃煤机组装机容量接近8亿千瓦，煤电发电量占比高达3/4；煤炭占铁路货运量的40%以上。另一方面，中国也已形成高度依赖高碳能源的利用体系，2000-2014年粗钢产量从1.26亿多吨增长到8.22亿吨，年均增速高达14.3%；水泥产量也由6亿吨增长到24.8亿吨，年均增长10.7%。现有的能源生产和利用设施在未来一二十年内还将继续发挥作用，如果新建的能源生产和利用设施还沿袭以煤为主的能源结构，那么本世纪前半叶中国能源发展将可能被锁定在高碳低效的路径上。

　　政策措施

　　1.加快推进审批制改革。继续推动能源项目审批制度改革，坚决取消规模较小的风电、太阳能光热、地热能、生物质能、分布式能源等新能源领域项目核准或审批，扩大企业自主投资项目权限。尝试在非常规天然气领域放松审批制管理，鼓励各类企业自主进行勘探开发。

　　2.加快推进天然气、电力市场化改革。支持民间资本与国有企业合作开展天然气资源勘探开发，以非常规天然气为突破口，以公开招标形式吸引民间资本以参股、合作甚至独资的形式进入；适当放宽LNG进口企业资质，逐步取消对民营企业的进口限制；鼓励民间资本参股天然气管道建设。尽快改变计划发电调度模式，实施绿色节能电力调度机制，绿色高效电力优先；建立适应可再生能源大规模融入电力系统的新型电力运行机制，探索动态可调节负荷管理新模式，促进区域微电网与风电等随机性电源相适应的协调机制。

　　3.进一步深化能源资源性产品的价格改革。能源价格改革是资源性产品价格改革的重点领域，但受经济承受能力、产品竞争力和民众支付意愿限制，能源价格改革过程比较缓慢。当前，国际国内能源价格持续走低，为国内能源资源产品市场化改革提供了契机。在当前能源价格低，产能过剩、需求不足情况下，可以加快推进反映能源外部性成本的价格形成体系改革，通过能源价格形成机制的改革，形成倒逼机制。

　　4.完善绿色能源发展的财税政策。加快化石能源资源税费改革，积极推进清费立税，逐步扩大资源税从价计征范围，将部分高耗能、高污染产品纳入征收范围。调整不同排量乘用车的消费税税率，调整抑制“两高”产品出口的税收政策。加快开征碳税，研究扩大绿色产品消费的补贴政策。推行份额制，提高可再生能源补贴资金，引导可再生能源发电健康发展。积极利用资源环境税、碳税等建立促进可再生能源发展的长效资金支持机制。

　　5.构建促进新能源发展的科技创新体系。加快以企业为主体、市场为导向、产学研相结合、政府协调规划和管理的能源科技创新制度建设。加大新能源科技创新投入，完善新能源科技自主创新政策环境，实施激励企业技术创新税收优惠政策、政府采购政策、财政补贴制度、风险补偿制度，加强知识产权保护制度建设，建立信息交流和数据共享机制。发挥教育在科技创新和人才培养的基础作用，加强新能源领域学科建设。

　　韩文科 张有生 朱跃中 苏铭