构建中国政策性住宅金融体系

　　中国亟需建立和完善政策性住宅金融体系

　　1.中国保障性住房建设任重道远。中国目前的保障房建设远远落后于国际水平。“十二五”期间，全国计划新建保障性住房3600万套。到“十二五”末，若保障房全部完工，中国城镇保障性住房覆盖面才达到20％左右，而新加坡带有保障性质的各类公屋数量占全部房屋的90%左右，香港的比例也在60%左右。

　　2.保障性住房财政资金严重不足。在目前中国保障房政策中，中央财政长期缺位，地方财政无力保障。从推出经济适用房制度开始，中央财政在此类房屋建设中始终保持“只出政策，不给资金”的状况，财政资金中没有专项对口资金；并且在财税制度改革后，财权向中央集结、事权向地方下放的状况，使得地方政府在保障房建设上举步维艰。据有关部门测算，要完成“十二五”规划指标，每年需开工1000万套，需要投资1.3万亿－1.4万亿元。按照2012年中国保障性安居工程财政支出3800.43亿元人民币计算，预计约6000亿元将来自保障性住房的销售收入和租金，住房公积金增值收益可提供约400亿元，约3000亿－4000亿元资金缺口只能靠社会融资来解决。

　　3.中国政策性住宅金融才开始起步。不管在市场规模还是在市场体系上，中国政策性住宅金融才开始起步。在资金供给上，公积金是中国政策性金融的主要供给者，但公积金存在资金的归集覆盖面窄、覆盖率低、缴存率低的问题；公积金运营管理存在权责不清、效率低下的问题；公积金的使用制度不够健全，存在违规发放、追缴不力、投资效率低下、保值能力欠缺等问题。在机构设置上，中国目前虽然有了专业性的政策性住宅金融机构——国家开发银行住宅金融事业部，但还未探索出符合中国国情的政策性金融路径。且机构形式也较为单一，目前仅有政策性住房金融事业部，还缺乏住房融资担保、住房融资保险等相关机构。此外，中国在政策性金融法律上还是空白，亟需通过法律来规范政策性金融的发展。

　　4.完善的政策性金融体系是金融市场的稳定器。在现代市场经济国家中，商业性金融机构是金融体系的主体，这是充分体现社会资金配置“效率优先”原则的要求。但由于住房金融业务融资期限长、资金量大、流动性差、风险性大，而商业银行的经营目标是追求安全性、流动性、盈利性，这使得商业银行从事住房金融业务有较大的局限性。而个人住房贷款的流动性极差，一旦国家宏观经济与银行经营出现波动，根本就没有抵御和规避风险的能力。因此，商业性住宅金融存在先天不足，会出现市场失灵。政策性住宅金融能有效弥补商业性住宅金融的不足，尤其是在市场低迷的情况下更需要政策性金融。一旦房地产市场出现极端波动，导致金融危机的时候，政策性金融能有效稳定市场，防止金融风险进一步蔓延。

　　从世界各国的情况来看，商业性住房金融政策对房地产市场既助涨又助跌，容易产生金融动荡，甚至金融危机。而住房政策性金融具有逆周期性，可以成为住房金融与投资的“稳定器”。2008年金融危机后，美国政府接管房地美和房利美两家公司的股份，大量注资购买住房抵押债券，对稳定房地产市场和美国经济复苏起到了“稳定器”作用。

　　发达国家政策性住宅金融的教训与启示

　　1.政府的积极支持是前提。发达国家政府几乎都是深度参与房地产市场，建立了完善的政策性住宅金融市场。政府的积极支持与深度参与是政策性房地产金融发展的前提。一方面，政府通过建立完善的政策性住宅金融体系，包括立法、监管机构、培育市场、成立政府信用担保的专业经营公司。另一方面，直接向住房金融机构拨发资金或通过优惠政策的制定，为住房消费信贷的发展创造有利的外部条件。比如，对专业性住房金融机构存款减免利息税，以鼓励居民积极存款、降低专业性住房金融机构的贷款成本；对专业性住房金融机构实行较宽松的优惠倾向政策，间接增强其资金实力；向专业性住房金融机构吸收的存款提供保险以扩大吸收存款的规模；向金融机构发放的住房贷款提供担保或保险，鼓励金融机构向广大中低收入居民提供住房贷款；减免住房贷款利息税，刺激金融机构发放住房贷款；制定和实施住房金融专门法与相关法律，规范住房金融发展。

　　2.市场机制是制度基础。虽然各国政府给予住房消费信贷大力支持，但是并没有改变以市场机制为基础的主体。各国住房消费信贷的发展都没有偏离市场机制的轨道。金融机构筹集的资金大多来源于市场，发放贷款的具体安排，诸如贷款对象、偿还方式、偿还期限、贷款利率等都由金融机构自己确定，金融机构自担风险、自负盈亏。例如，发达国家大量的住宅抵押债券的发行与流转都是建立在发达的金融市场基础上，由市场来决定住宅抵押债券的利率、规模、期限及资金配置等等。住宅性住宅金融如果离开了市场机制，容易导致资源配置的低效、无序和腐败，也就很容易使得政策性金融目标偏离服务低收入人群的使命。

　　3.形成了相对完善的房地产市场金融体系。一般而言，发达国家都建立政策性、商业性金融机构，形成既分工又协作的多层次房地产金融体系。美国房地产金融体系代表着发达国家在市场经济条件下房地产金融体系的发展方向，也是现代发达国家房地产金融体系的典型。美国等发达国家的房地产金融体系不同程度以住房抵押贷款为主体，证券化为工具，既运用政府条件的方式，又建立了相对完备的市场体系和可选择的多元化金融工具，在不断发展过程中，形成了相对比较规范的房地产抵押贷款一级市场和二级市场。发达国家房地产市场资金供应者包括从事房地产金融业务的各种金融机构、购买住房债券的企业和个人、政府有关部门等，资金的主要需要者包括建筑企业和房地产开发企业。

　　4.多元参与主体是组织保证。住房金融是一个带有公共服务色彩的业务，许多国家政府出于政局稳定、各方利益协调考虑，都比较重视此项业务的发展，各国都设有门类齐全的住房融资机构。专业性住房金融机构是专门从事住房金融业务的金融机构，如日本有住宅金融公库，新加坡有中央公积金局，美国有房利美、房地美和吉利美，德国有住房储蓄银行，还有建房互助信贷合作社等。非专业性住房金融机构则是指各种兼营住房金融业务的金融机构，如各国的商业银行都兼营住房金融业务。为住房融资提供担保和保险的机构，是为了对广大中低收入居民提供住房消费信贷，既包含政府机构，也包括各种私人机构，如各国私营的保险公司。

　　5.适度经营是防范金融风险的关键。国际经验表明，政策性住宅金融体制不仅关乎民生福利，关乎金融效率，还直接关系到国家经济安全。2007年美国“次贷危机”爆发，让美国特色的住宅政策性金融机构“两房”（房地美、房利美）濒临破产，不仅导致美国经济百年以来的大衰退，还引发国际金融危机，给全球经济都带来深重灾难。

　　次贷危机的一大教训就是由于政府的隐性担保，使得住宅政策性金融机构过度经营，为很多低收入群体提供了担保，导致住房抵押债券蕴含巨大风险。

　　建立和完善中国政策性住宅金融体系的建议

　　1.明确总体思路。总体目标是，建立与中国基本住房保障制度相配套的金融支持政策体系，覆盖保障性住房土地开发、房屋建设、消费和运营管理的全过程，以形成长期的、充足的、稳定的、低成本的融资机制，平滑宏观经济波动带来的冲击，实现应保尽保的目标。

　　为此，应坚持如下基本原则：政策性金融本质属性是，享有国家主权信用待遇并充分体现公共性；融资对象必须是不能或不易或无力从商业银行获得资金的强位弱势群体；有专门的立法和独立的监管体制及考评指标体系；不主动与商业性金融机构展开不公平市场竞争；适度有限的市场化运作与保障财务稳定及可持续发展的非主动竞争性盈利机制；有自动而稳定的政策扶持体系与利益补偿机制。

　　2.建立和完善住宅性金融组织体系。一是建立监管机构。为了防范金融风险，需要成立一个独立于政策性住宅金融机构之外的风险管理委员会，比如由人民银行牵头成立政策性住宅金融风险管理委员会，主要负责中国政策性住宅金融产品的风险评估、监控和防范，确保金融市场稳定。

　　二是成立住房融资担保与住房融资保险等机构。为提高政策性住房资金的安全性，还应建立健全与中国政策性住房金融风险转移相适应的住房抵押贷款寿险和住房抵押贷款信用保险等相关主体之间的风险共担机制，成立专门的国家住宅贷款保险公司。一方面对住宅储蓄银行提供存款保险；另一方面对低收入家庭或特定群体的住宅贷款提供担保，通过该机构使符合条件的购房者得到最高住宅贷款。

　　三是建立政策性住宅银行体系。中国仿效新加坡实行了住房公积金制度，可在现有国家开发银行住宅金融事业部基础上，将住房公积金管理中心改造成政策性住房银行。也可以根据地域特征成立一批直接受国家监管机构监管的住宅储蓄银行，分别主导不同区域的政策性金融业务。

　　四是成立专门的证券化机构。该机构由政府出资成立，业务包括两方面：一是承担类似于美国抵押银行的角色，购买、持有、组合或转让金融机构的住宅抵押贷款，促进全国住宅金融市场的稳定运行；二是推动抵押贷款证券化创新，提高住宅金融运作效率和资产流动性，帮助商业银行住宅贷款抵御利率、市场和期限匹配等风险，并间接促进居民住宅福利水平提高。

　　3.加快符合国情的政策性住宅金融立法。通过对政策性住房金融体制及运行机制的国际比较来看，在住房问题解决比较好的国家，大多都有专门的政策性住房金融法，而且是先立法、后建机构或立法与组建机构同步进行。这些法律大多对政策性住房金融机构的创设目的、法律地位、资金运用和业务范围、资金来源、融资原则、国家信用支持和优惠政策、组织体制、监督检查机制、法律责任等方面作了规范。

　　还应抓紧制定和出台《国家住房保障银行法》及其相应的银行章程，构建其外部差别监管体制，并以政策实现度评价为重点，从社会、经济、生态环境三个系统和经营绩效、公共绩效两个维度，设计银行绩效考评与标准化监管指标体系和计分模型，实现依法运营、监管和考评。

　　张影强