从“帮费”看“陋规”

　　和所有不合理收费一样，实际需要最后只成了一个引子，引出来的是贪婪得足以吞天蔽日的人欲。

　　清代北京是粮食消费最集中的地方，除了市民吃饭之外，还有宫廷消费、供养军队等都需要大量粮食，此外当时给百官发俸禄，也有一部分是发放粮食，称为“禄米”。所以漕运对北京很重要。

　　所谓漕运，是朝廷在南方某些指定的省份征收税粮，然后把这些粮食经由水路运往北京。如果漕运停止，北京城就要挨饿。因此，对于南方这些指定省份来说，漕务是一项极为重要的公务。由此就诞生了一项很大的花费，叫“帮费”，也就是指州县政府帮助运粮船运输的费用。

　　陋规生成

　　运输漕粮这个事，本来是由国家指定的工作人员“旗丁”，也叫“运丁”，也就是负责漕运的兵丁负责。

　　这些负责漕运的旗丁本来有国家法定的报酬，还有运输经费。这与州县官员本来没有任何关系，但问题是，旗丁的报酬标准和运输的经费标准都是在清初确定的。而清代中期，也就是从雍正到嘉庆年间，发生了一次漫长的通货膨胀，物价上涨了大约三倍。这对所有社会领域都有影响，旗丁的收入就相当于减于原来的三分之一，“所领一石之价，仅敷买数斗之粮”，这些收入远远不能满足他们生活的需要。

　　与此同时，清中期后，运河河道年久失修，遇到浅阻之处，需要雇人拉纤，运输经费在通货膨胀后本来已经缩水为原来的三成，再加上增加的成本，经费更是不够。

　　在这种情况下，朝廷本来应该重新制定标准，把旗丁的工资和运输经费提高至少三倍。但是我们知道，清代实行的是固定财政制度，国家财政收入从康熙晚年就固定化了，支出自然也不能增长。朝廷拒绝提高工资和经费，但是旗丁还必须得完成其本职任务。

　　这样一来，旗丁就不得不动起歪脑筋。按规定，旗丁负责审查地方官送来的米符不符合标准。所以他们借口米色不纯等，开始向地方政府索要“帮费”。如果地方官不帮他们提供运输经费，他们就说送来的米不达标，拒绝上船。

　　漕运一事办得好坏，直接关乎到地方官的政绩和官运。地方官员害怕“延误漕粮起运之期”，受到朝廷追责，只得向他们妥协，从地方财政中拿些钱给他们。这就是“帮费”的起源。

　　事情至此，尚可谓情有可原。

　　问题是，和所有不合理收费一样，实际需要最后只成了一个引子，引出来的是贪婪得足以吞天蔽日的人欲。如前所述，清政府的薪俸体系和经费体系定于开国之初，到了清代中晚期，因为通货膨胀，已经严重脱离实际，各级衙门都在挖空心思，寻找新的经费来源。

　　因此发现“帮费”这个新的陋规来源之后，沿途所有衙门官员都纷纷伸手。因为粮船北上，“沿途文武均有催趱之责”，漕运总督、河道总督以及途经各省督抚都会遣派人在沿涂重要的关闸检查，沿途“不下数百员”。每个人都要得些好处，否则不予放行。总漕、仓场衙门的官员和衙役也因为掌握着盘查、验米等权力，更是“得以意为臧否”，对旗丁予取予求，而旗丁“顾惜身家，不得不如其愿”。

　　因此，和地丁银中的“耗羡加征”一样，漕务中的“帮费”自诞生后，也迅速恶性发展，滚雪球一样名目越来越多，数额越来越大。 由嘉庆初年的每船一二百两、中期的三百两之谱，至道光初年的四五百两，经道光中前期的大幅上扬，至末年已攀升至千两以上。名目也一再新出什么铺舱礼、米色银、通关费、盘验费等，不一而足。

　　官僚体系的膨胀

　　明代刘体健称“历代官数，汉七千八百员，唐万八千员，宋极冗至三万四千员。”到了明代，文武官员共12万余人。

　　世宗嘉靖年间，刘体健上疏指出，明初洪武四年，天下文职官吏数目不过“五千四百八十员”，武职官数在国初也不过为二万八千员。“自宪宗五年，武职已逾八万，全文武官数盖十余万。至武宗正德年间，文官二万四千六百八十三员，武官十万。”明代中后期，无论是宗室还是文武官员及吏员人数，都比明初增加了数倍、十数倍甚至数十倍。

　　那么官僚系统为什么会不断扩张？

　　这里有三方面的原因：

　　第一个原因，官僚体系的存在虽然是为皇权服务的，但是一旦出现，它本身就成为一个利益集团，具有自我保护、自我繁殖的特点。按照公共选择学派理论，官僚机构本身是一个垄断组织，它垄断了公共物品的供给，缺少竞争机制；同时公共物品的估价存在着困难，政府管理活动的输入、输出都是不可观察的。基于这些特点，官僚机构总是倾向于尽一切可能实现权力寻租，倾向于机构不断扩张，表现在官员数量上只能增不能减，既得利益只能增加不能减少，行政效率不断降低。

　　事实上，中国历史上搞了多次公务员减员增效改革，然而总的趋势却是愈裁愈多。大多数时候减员改革都悲壮地失败了。

　　第二个原因，官僚系统的不断扩张，也是皇权专制制度不断强化的结果。官僚系统是君主专制的工具，官权是皇权的延伸，君主专制不断完善，注定官僚系统也不断延伸膨胀。

　　秦汉以后，中国历史发展的一根主线就是中央集权一再发展强化。每一次集权强化，就意味着国家权力不断延伸，造成官僚队伍的不断发展壮大。

　　第三个原因，古代社会还有以官位作为臣子酬劳的传统。比如魏晋南北朝时期，南朝官吏众多，所以皇帝不得不多立郡县，安排这些官员。“一郡分为四五，一县割成两三”，还有的二郡共一县，有的郡下竟无县。宋代为了保持政治稳定，通过科举制度，把民间精英吸收到文官队伍中来。同时为了保证官员的忠诚，还滥行恩荫制度，荫补太乱，以至“一人入仕，则子孙、宗族，俱可得官，大者并可及于门客、医士。”这样都导致冗官的出现。最终导致“民少官多，十羊九牧”。

　　历代裁减官吏数量的努力之所以失败，也与官权是皇权的代表这一因素有关。皇帝裁撤官吏数量，就意味着要减政放权，放松对社会的控制，这是皇帝所不愿意看到的。因为官僚权力受到约束之后，皇权也会相应萎缩。皇帝为了自己能更有力地控制社会，不得不依赖官僚集团，也就无法从根本上过度触动他们的利益。

　　文|张宏杰