社保补缴问题的大与小

　　来自湖北的张某，于2002年12月入职深圳某公司，但该公司直到2005年4月才开始为其缴纳养老保险。如今张某即将退休，为了能够在退休后正常领取养老保险待遇，2014年12月张某向深圳市社会保险基金管理局申请补缴养老保险，而深圳市社会保险基金管理局却以超过两年的强制追缴时效为由，对张某的申请不予受理。无奈之下，张某将深圳市社会保险基金管理局诉至法院。

　　近日，深圳福田区人民法院一审判决深圳市社会保险基金管理局败诉，撤销其不予受理告知书，并要求深圳市社会保险基金管理局重新做出具体行政行为。由于此前深圳类似案件原告全部败诉，因而该案被称为“深圳社保补缴判决第一案”，受到社会的广泛关注。

　　虽然一审阶段张某胜诉，但是否就意味着张某能最终追缴2002年12月至2005年3月的社保？与张某情形类似的其他劳动者，是否也能借鉴此次判例解决过去的“陈年旧账”？笔者认为，事情远非报道中的那样乐观，至少有三个核心问题需要逐一澄清。

　　申请补缴与投诉补缴有何区别

　　本案中，深圳市社会保险基金管理局以超过两年强制追缴时效为由，对张某的补缴申请做出不予受理的决定。那么不予受理的决定是否正确呢？

　　根据2013年1月1日起施行的《深圳经济特区社会养老保险条例》（以下简称“《条例》”）第40条规定：“职工认为用人单位未按照规定为其缴纳养老保险费的，应当在知道或者应当知道权利被侵害之日起两年内向市社保机构投诉、举报。投诉、举报超过两年的，市社保机构不予受理。”《条例》51条同时规定：“本条例施行前，用人单位及其职工未按照规定缴纳养老保险费，超过法定强制追缴时效的，可以申请补缴养老保险费，并自应缴之日起按日加收万分之五的滞纳金。滞纳金分别纳入基本养老保险统筹基金和地方补充养老保险基金。”

　　显而易见，《条例》第40条系针对“投诉补缴行为”，而51条则针对“申请补缴行为”，由于张某系申请补缴，故只能适用第51条的规定，但深圳市社会保险基金管理局却以《条例》第40条为依据做出不予受理的决定，显然与《条例》不符。福田区人民法院判决撤销其不予受理决定自然在法理和情理之中。

　　但问题的关键是，在当事人申请补缴的情况下，如何执行补缴操作，《条例》没有规定，这也许是深圳市社会保险基金管理局参照第40条做出不予受理决定的主要原因。诚如张某的委托律师所言，“我们打这个官司的目的，就在于倒逼人社局尽快出台具体的补缴办法，而不是一拖再拖。”应当注意的是，在深圳超过两年追缴时效的补缴业务仍然需要用人单位配合，即使企业不愿补缴这笔费用，社保部门也会因“超过法定追缴时效”的限制，无法对企业采取强制措施。换言之，本案中张某如果与所在单位不能达成合意，那么申请补缴的操作或将不了了之。

　　从全国范围来看，即使用人单位愿意配合补缴，也往往会遭到社保部门的严格限制，因为从社保部门来看，如果能够一次性补缴即可与正常缴费的参保人员享受同等的养老待遇，对于正常参保人员并不公平，而且会间接造成社保基金的亏空（补缴产生的滞纳金十分有限），各地严格限制自愿补缴业务或者干脆不出台细则也就“可以理解”了。但是不得不指出，在用人单位和劳动者都能提供充分证据证明劳动关系、工资数额的情况下，社保经办部门应该留出一条“生路”，毕竟退休待遇是老百姓安享晚年的可靠保障。

　　社保追缴有时效吗

　　尽管《深圳经济特区社会养老保险条例》明确规定了两年的追缴时效，那么从全国范围来看，征缴欠缴的社会保险费，果真有时效限制吗？

　　对此，《社会保险法》第86条规定：“用人单位未按时足额缴纳社会保险费的，由社会保险费征收机构责令限期缴纳或者补足，并自欠缴之日起，按日加收万分之五的滞纳金；逾期仍不缴纳的，由有关行政部门处欠缴数额一倍以上三倍以下的罚款。”第63条规定：“用人单位逾期仍未缴纳或者补足社会保险费的，社会保险费征收机构可以向银行和其他金融机构查询其存款账户；并可以申请县级以上有关行政部门做出划拨社会保险费的决定。用人单位未足额缴纳社会保险费且未提供担保的，社会保险费征收机构可以申请人民法院扣押、查封、拍卖其价值相当于应当缴纳社会保险费的财产，以拍卖所得抵缴社会保险费。”

　　从《社会保险法》的上述规定来看，社会保险费征收机构追缴社会保险费并没有时效限制，只是社会保险费征收机构并非“行政部门”，仍需要“申请有关行政部门强制划拨”或“申请法院强制追缴”，那么如果社会保险费征收机构责令用人单位补缴但用人单位仍不执行，则只能转交劳动行政部门处理，此时就将受到《劳动保障监察条例》规定的“两年时效”的约束了。

　　2004年国务院颁布实施的《劳动保障监察条例》第20条规定：“违反劳动保障法律、法规或者规章的行为在两年内未被劳动保障行政部门发现，也未被举报、投诉的，劳动保障行政部门不再查处。”因此，社保追缴由社会保险征收机关直接追缴，并不存在时效限制，但在用人单位拒不履行补缴义务的情况下，转交劳动行政部门处理，则受到了时效限制。

　　可深圳是个特例，与全国大部分地区不同。深圳市社会基金管理局直接承担了社会保险征收、稽核和处罚的功能，即身兼征收机关和行政机关的双重角色。这也是为何《深圳经济特区社会养老保险条例》第40条直接规定向社保机构投诉、举报并且仍有两年追缴时效的原因。

　　两年追缴时效到底如何计算

　　虽然《劳动保障监察条例》规定了两年追缴时效，又同时规定“前款规定的期限，自违反劳动保障法律、法规或者规章的行为发生之日起计算；违反劳动保障法律、法规或者规章的行为有连续或者继续状态的，自行为终了之日起计算”。如果违法行为处于连续状态，必须从行为终了之日开始计算时效。那么社保欠缴行为到底是否属于连续违法行为，追缴时效又具体从何开始计算？对上述问题，全国各地有三种不同的处理方式：

　　●从欠缴状态被纠正之日起开始计算时效

　　代表地区有山东、湖南等部分省市。该做法是指用人单位在特定时间段未缴社保（如张某案例中2002年12月至2005年3月未缴社保），该期间段的社保未缴状态（即违法行为）一直持续，则追缴时效自用人单位已经为职工补缴上述时间段的社保费后起开始计算。前述案例中张某如投诉补缴，因用人单位一直未纠正上述时间段违法行为，故时效并未开始计算，劳动行政部门仍然可以强制追缴。该做法相当于社保补缴“无时效限制”，即只要用人单位未改正特定时间段的欠缴行为，劳动者投诉后，劳动保障部门均可以“违法行为一直持续”为由无限期追缴。

　　●从合法缴纳社保费之日起计算时效

　　这种做法在全国各地较为普遍。该做法是指用人单位未缴纳社保持续一段时间后，开始为职工办理社保登记，正常缴纳社保费（如前述案例中2005年4月用人单位已开始为张某缴纳社保）。那么此前未为员工缴纳社保的“违法状态”已经终了，即从未缴社保的“违法状态”转变为缴纳社保的“合法状态”，那么追缴时效只能从2005年4月开始计算，即到2007年3月底时效届满。如张某2014年再投诉未缴纳，则已经超过了追缴时效，劳动行政部门无法强制追缴。

　　●从未缴社保的次月开始计算时效

　　目前只有深圳采用了这种方法计算时效。该做法是指用人单位未缴纳社保的追缴时效应当逐月计算，也即2005年3月未缴纳社保，那么该月社保未缴纳社保的“违法行为”已于2005年3月31日终了，追缴时效要从2005年4月1日起计算，自2007年3月底即追缴时效届满，其他月份以此类推。此种做法的实质是每个月的社保缴费均会发生一次“终了行为”，客观上会造成劳动者只能投诉追缴近2年的社保费（自投诉之日起往前倒推2年）。

　　笔者认为，第一种做法虽然表面对职工最有利，但对用人单位“及时改正错误”没有引导作用，如果用人单位关停倒闭，无限期追缴也将形同虚设，也不利于引导劳动者及时投诉社保欠缴行为；第三种做法对用人单位最有利，但是将变相“激励”用人单位逃避社保缴费的法定义务，只要员工晚投诉一个月，社保就可少追缴一个月，对于夯实社保基金，维护职工的社保利益十分不利；而第二种做法较为平衡，一方面如果用人单位一直不缴纳社保，则违法行为一直持续，不存在追缴时效，假定用人单位尽早改正错误，缴纳社保，通过追缴时效的运用适度“免除”用人单位的缴费义务尚在情理之中，另一方面，也间接“倒逼”劳动者对社保违法行为及时投诉。当然，基于目前全国的操作乱象，笔者建议通过立法解决这一问题。

　　如前所述，张某虽然赢得了第一场官司，而他面前的或许是“漫漫补缴之路”，或受制于用人单位意愿（单位不同意补缴），或受制于当地严格的“追缴时效”（如投诉强制追缴有时效限制，且深圳的时效理解对张某不利）。众所周知，全国有成千上万的“张某”同样在面对自愿补缴和强制追缴的“困惑”，我们期待立法机关、行政机关能够统一认识和操作口径，真正解决好这个貌似很小的大问题。

　　文/洪桂彬

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