积分落户如何改变北京户籍分配格局

　　一蹴而就的激进政策在历史上被多次证明“眼下很好，以后很糟”，从这个维度来看，积分落户既可以在一定程度上回应社会诉求，也可以为整个国家、社会和城市管理的良性运行争取时间空间和制度空间。

　　2015年12月10日，《北京市居住证管理办法（草案送审稿）》和《北京市积分落户管理办法（征求意见稿）》公开征求意见，引发社会广泛关注。

　　早在2014年7月，《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》指出，严格控制特大城市人口规模，改进城区500万人口以上的城市现行落户政策，建立完善积分落户制度，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，并在时间上设置了要求。

　　在北京市就积分落户和居住证办理办法公开征求意见后三天，12月13日，国务院出台了《居住证暂行条例》。

　　结合相关研究，并与近期政策发布后对这一问题的调查，形成了如下思考和认识。

　　“41+1”北京户籍获取格局的形成

　　在积分落户政策开始实施以前，到底有多少种方式能够获得北京市户口？相信很多人都不很清楚。由于历史原因，这个系统如今已经极为复杂。

　　2015年《北京日报》相关报道说：“具有进京户口审批权的有中央、军队和市属三大系统共26个单位的41个部门，条件标准不统一，除本市系统外没有指标限制。”这就是坊间流传的“三大系统41支笔”，这是落户北京的主渠道。

　　新出台的积分落户是这三大系统的有益补充，是这三个系统之外的第四条路，一条新开辟的渠道。这一政策主要适用于亲属中没有北京户籍，且参加工作后没有在原单位获得北京户口的社会从业人员。

　　根据相关资料统计，近几年来，现行的中央、军队和北京市这三大系统每年审批的户口指标数在10万~11万之间。其中，中央部门审批指标数超过5万；北京市相关部门审批数量大约为4.8万；军队系统审批为0.6万人左右。审批指标是一年一调整，标准不一致。其中，军队和中央部门不设上限，也就是说中央部门和军队系统的户口指标基本上处于按需供给状态。

　　中央部门每年超过5万人的审批落户指标中，中组部、人力资源与社会保障部、教育部、民政部是主要审批部门。其中，人力资源部门审批的比例最大，占据中央部门的80%以上，教育部门占10%左右，而国务院军转部门、宗教部门等也有少量的审批指标。

　　军队系统中，三总（总装、总后、总参）、三军（陆、海、空军）、二炮以及国防大学、军事科学院等都有审批权，但是数量相对很少，也比较规范。

　　北京市属单位中，每年大约4.8万个的落户审批权主要集中在人力资源和社会保障部门、公安部门及民政部门等。其中，人力资源和社会保障部门占45%左右，公安部门40%左右，民政部门8%左右，剩余15%左右的审批权分布在组织部门、教育部门、外事部门以及投资部门。这些部门是北京市现行落户制度的主要管理部门。

　　三大系统审批落户的八条路径

　　分析完现行京户的审批单位后，会有人问，对于普通非京籍就业人员来说，有哪些途径能够获得北京户口？通过对相关部门年度公报、公开资料和统计年鉴上的信息进行梳理发现，现行三大系统大致铺设了八条获取京户之路。

　　第一条路是大学毕业生落户。这个是占比最高的，也是最重要的途径。粗略统计，每年超过10万的审批落户指标中，大学毕业生这个群体大致能够获取3万多指标，占全部指标的大约三分之一。无论是在北京市相关部门，还是中央相关单位的审批中，这个途径都是最多的，也是社会最为熟知的渠道。

　　第二条路是投靠落户。这一途径主要包括夫妻投靠、子女投靠父母以及父母投靠子女。据相关部门统计，该群体每年有2万左右的人落户，接近总量的20%。

　　第三条路是调干或者调工落户。这一途径主要是组织部门、人力资源和社会保障部门对干部的区域性调配，调干和调工的区别在于一个是干部身份，一个是群众身份，这个途径每年审批落户的指标大致在9000个左右。

　　第四条路是军人落户。这个途径每年大致有7000人左右的指标，主要是由军队系统、军转和民政部门等来审批。

　　第五条路是夫妻分居落户。这个途径主要是解决已婚人员配偶进京问题，每年大致有5000个名额。据我们调查发现，很多单位都需要排队，排队时间根据单位级别和性质而定，大体上在4年左右。

　　第六条路是高层次人才落户。这个途径每年大约有5000人左右，主要由人力资源和社会保障部门审批，社会所熟知的千人计划、海聚人才、中关村人才项目等多数都是走这个途径。

　　第七条路是留学归国人才落户。这个途径每年有4000个左右的指标，主要由教育部门的留学服务中心审批。

　　第八条路是特殊人才落户。其中主要包括宗教、外事等特殊人才方面的审批落户，这些特殊人才每年因为需求不一，所以变动性很大，大众也较为陌生。

　　还有一个值得注意的群体是博士后落户。博士后自带户口，据教育部门相关数据表明，博士后每年大致招生2500人，也就意味着每年大约能解决2500个北京户口。

　　与现行审批落户相比，北京市的积分落户草案，其实是多了一条路，是在维持现有三大系统审批落户制度不变的情况下，给予在京工作的非京籍人员一条新路，也是给予相关人群的新希望。

　　不过，对于新政策的效用，相关人群还要理性看待。需要认识到，积分落户政策作用有限，仅仅是41个户口审批单位之外的1个新途径而已。因为北京市积分落户还没有正式开始实施，因此可以拿上海和天津两个直辖市为例，对新政策进行测算。

　　2002年上海开始实施居住证制度，2009年开始实施“居转户”。根据公开数据，2009年，上海市实施居住证制度第七年，办理人才类居住证的人数总计约27万，而居住证是积分入户的首要条件。在2011年，上海共办理居转户2711人，2012年共办理居转户3843人。与之相应的是，到2014年底，上海外来人口已达996万。与之相比，无论是居住证的办理人数抑或是居转户的人群，占比都有限。2014年底拥有450万外来人口的天津市，从2015年1月1日开始实施积分落户政策，1年来共有两批10500名外来务工人员达到标准，其中第二批的8000人已经通过公示程序，而天津市外来人口每年增量为45万，需要用将近43年的积分落户量才能消化1年的外来人口增量。

　　有网评说“积分落户，看起来很美，吃起来很苦”，一个基本常识摆在面前，那就是“任何稀缺的资源都不会物美价廉”。如持有这样的观念，需要做的是推动居住证政策不断完善，这是一个覆盖面相对广泛的制度。享有北京户籍的最终收益是享受北京市基本公共服务，要在最大程度上推动更多的服务资源落在居住证上，这应该是社会合力的落脚点。

　　三大系统审批落户的反思

　　现行的三大系统、41个部门审批落户在北京已经运行了很长时间，在首都建设的不同阶段发挥了不同作用。随着我国城镇化进程的快速推进和信息化的迅速发展，需要在反思中前行，我们调查研究后认为，至少从适应性、社会影响、多头管理等方面需进行反思。

　　审批落户是否适应了经济社会发展的需要？根据2013年北京市开展的第三次全国经济普查数据显示，北京市全市拥有企业法人单位63万个，从业人员1111万人，拥有事业单位法人1.19万个、从业人员105万人，拥有机关法人0.22万个、从业人员35万人，拥有民办非企业法人0.37万个、从业人员12万人，社会单位法人0.58万个，从业人员4.97万人。不难算出，事业单位、机关以及社会单位法人共计2万个，从业人员共计145万人。而原有户口指标的分配基本上分布在所谓的体制内单位，以三次经普的数据为基础，企业法人中有1111万从业人员，这其中国有成分的法人单位从业人员数量接近580万，这一人群和前面三类145万共计725万人群几乎分配了所有的审批户口指标，而剩余大约530万人的企业法人单位从业者几乎没有分配到户口指标的可能。我国经济改革发展的方向是建立社会主义市场经济，从这个角度来看，原有三大系统审批落户的手段并没有完全适应首都经济发展的需要。

　　所谓的“户口买卖”是否存在？我们调查分析认为，审批落户政策执行绝大多数是规范合理的，是从用人实际需求出发的，但存在少部分的灰色地带。如审批落户中长期被忽略的宗教、外事、投资促进、民政等部门，调查发现，这些部门的审批指标因为长期不透明，社会监督相对缺失，因此成为非法获取指标的重要途径之一。调查还发现，教育部门的留学生中心，体美处（主要是招收体育人才，一些体育明星走这个渠道）、大学处（主要是接受、改派大学毕业生）等单位的户口审批，也存在一些不清晰、不规范之处。同时，随着越来越多的海归人员素质的下降，对海归落户的争议也比较多，调查中就有人反映，“出去花100万读书，既获得了海外学历，也获得北京等大城市的户口，非常划算”。

　　多头审批是否造成了紧缺型资源的浪费？特大型城市的公共服务对于人才有着极其重要的吸引力，调查中也发现了审批指标作废、审批指标的延迟性使用等问题，这些问题从我们调查掌握的情况来看是少数，但它所带来的影响恶劣，损害了城市形象、损害了社会公平、损害了制度底线。

　　积分落户是缓冲器

　　当代中国正在经历着人类历史上规模最大、范围最广、程度最深的城镇化浪潮。2014年我国城镇化率已经达到54.77%，并以每年1个点左右的速度在上升，这预示着每年有近1400万人从农村迁移到城市。

　　如何在中国这么大范围内实现城镇化，并稳步解决城镇化可能带来的一系列问题，关键在于管理者如何对后发优势进行有效运用。从这个意义上来说，积分落户是中国大中城市尤其是特大型城市应对城镇化的一种“摸着石头过河”式的探索。一蹴而就的激进政策在历史上被多次证明“眼下很好，以后很糟”，从这个维度来看，积分落户既可以在一定程度上回应社会诉求，也可以为整个国家、社会和城市管理的良性运行争取时间空间和制度空间。这种“摸着石头过河”式的试点推进，保证了社会的相对稳定和平衡，保持了城市发展在一定范围内和一定时间内的可持续性。

　　不管如何，站在历史发展和社会转型的视角来看，积分落户是一个巨大进步。分析北京市积分落户政策，至少有三个方面的重要意义。一是户口管理从行政化向社会化迈出了第一步。原有户口管理完全是行政化的，整个社会对其没有任何了解渠道，而积分落户则明确了规则、确定了方向，值得鼓与呼。二是户籍管理从数量上的模糊时代开始走向基本量化时代，现行中央、军队和北京市三大系统每年要进京多少人，各自把关，没有形成信息上的互联互通，几乎没有一个部门能够说清楚每年具体有多少人落户，也没有统一的标准，积分落户政策至少在形式上将其数量化、标准化了，顺应了社会前进的步伐。三是社会力量的凸显，北京市积分落户政策征求意见稿中第七条明确提出“积分落户每年申请一次。符合第四条规定的申请人，可向用人单位提交申请，统一由用人单位负责向有关部门申报。具体操作流程在实施细则中明确”，可以看出社会用人单位的作用被充实，从社会发展上来看，这是在市场经济条件下对社会关系的又一次重构。

　　在狭窄的房间里跳舞

　　都说“京官难当”，我们在调查研究北京市的人口问题中，也看到了“京策难为”。

　　2014年，中央赋予了北京新的功能定位和发展要求，要求北京市瘦身、减少人口，从功能疏解和京津冀协同发展的视角治理“大城市病”，以更好地建设“四个中心”和国际一流和谐宜居之都。

　　2014年2月，中央明确指出，北京发展的一个突出问题是人多。对北京人口无序过快增长的问题，中央强调有必要确定一个控制目标，再不控制就难以为继。

　　从2014年3月份起，北京市开始实施极其严格的人口调控政策，从“以水定人、以房管人、以业控人”的思路出发遏制人口过快增长。正如北京市委书记郭金龙所说，“今后做发展规划、上产业项目，都要由人口布局来倒推发展布局，从而形成提高劳动生产率、提高发展质量的倒逼机制。”

　　2015年年初，北京市政府向各区县下达人口调控指标，与各区县签订人口调控责任书，将控制人口规模纳入政府年度绩效考核体系。可以说，人口问题成为2015年北京市的第一要务，而且是一个世界范围内都没有遇到的难题。世界上的多数城市都在通过政策吸引新移民的到来，而北京却是在外迁人口，这种外迁虽然是有选择性的外迁，但是谁能保证没有误伤？

　　作为首都，北京既有服务全国的四个中心和国际和谐之都的中心任务，又有自身经济发展和社会管理的守土为民之责，如同一个舞者在一个狭窄的屋子里进行表演，既需要坚持舞者的风范，也不能碰壁，这是一个两难甚至多难的处境。从历史上来看、从世界范围内来看，所谓成功的发展模式都是在贫瘠的土地上长出来的，北京应该更加有责任感，更加有使命感，正如2015年北京市两会期间市委主要领导所言，“当前人口调控是刻不容缓的事，这是对现在负责任，也是对未来负责任，是绕不过去的、很难的工作”。

　　京策虽难为，但可为，更应为天下先。

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