美国警方处理群体性事件之对策（上）

　　2015年8月13日，奥克兰警察击毙一名24岁的手持偷来的半自动步枪抢劫嫌犯。14日下午，有人在案发地点放上“停止警察谋杀”的标识牌，之后，一些抗议者沿途点火，并且阻挡高速公路入口，敲破奥克兰城市中心星巴克咖啡店的玻璃窗，造成混乱，奥克兰警察出动警戒并驱逐人员

　　面对群体性诉求抗议事件的发生当如何应对？——各国国情不同，采取的措施也不同。本文基于对美国加州奥克兰（Oakland）等警局单位在民众管控方面的调查了解，呈现其在这方面的应对原则和措施——

　　群体性行动的类型

　　群体性行动往往是由少数的个体和小团体，暂时性地集结在同一个区域，来表达某种诉求。其可分为临时性集结与组织性集结：前者通常是由非正式的人际网络彼此联系，在提供时间地点等资讯后召集而来；而后者虽然也可能会口耳相传，但主要还是依靠有组织的团体召集，在完成集中性的规划后，呼召人们前来，甚至有的团体更有能力提供交通、饮食，以吸引人们前来参与活动。

　　这些群众可能因为同样的目的和诉求集合在一起，但多数的参与者不会有太过情绪化的行为出现，而小团体内部的成员往往会采取一致的行动。

　　群体性集合有时也是随机的，比如观看音乐会、比赛，由于环境因素（空间狭小、人数众多等），面对一些状况人们情绪过激，接下来这些强烈的情绪可能很快地传播，并影响到其他在场的人，随着事态发酵，人群开始使用暴力或破坏物品，做出他们平日不会做出来的激烈行为。

　　执法者保护民众合法权利

　　在美国宪法的第一修正案中，明文规定“国会的立法不能针对特定宗教信仰，或禁止人民行使言论、出版、和平集会或向政府提出诉愿的权力”。因此在面对群体性抗议事件时，执法单位的基本态度应是“保护所有人民和平集会、示威或抗议的权力”，并在同时兼顾生命财产和公共安全。在某些时候权衡“维持秩序”和“保障自由”，对现场指挥官而言是很大的挑战，但基本原则是，警方会以最小的权限和武力，对群体性运动进行管理或控制。

　　进行群体性运动的管理或控制，各级执法人员应该熟悉相关规定，如了解宪法中相关权力的条文，了解有关使用武力的法规与政策，并拟定有效的措施，寻求社区和各个单位的资源与协助，抓住时机，耐心与群众沟通，使合法的抗议行动得以持续，利用事件指挥体系（ICS）和标准化紧急管理系统（SEMS）进行指挥管制，对行动中出现的犯罪行为合理地使用武力，与媒体保持良好的关系，并善用社群媒体和电子通信设备。

　　考量不同属性的活动与做法

　　由于诉求抗议事件内容包罗万象，规模大小不同，因此美国警方在面对法律保障范围内的集合游行时，本着尊重宪法赋予的权利（第一修正案中规定，保障人民的言论与表达自由，容许其以演说、示威、散布传单、高举标语，甚至行动剧的方式，来发表其意见或不满），采取协助维持和平的中立态度，经由事前和活动发起者的协调，遵循行动期间的注意事项等，来达到行动合法，但若集合游行活动已经偏离合法抗议，甚至妨碍他人权益时，则警方将会以优势警力，以围堵、驱散或逮捕等方式，来进行群众行动控制。

　　以加州奥克兰为例，警方处理群众运动时，政府有权因公共安全、卫生或交通的缘故，对诉求活动的时间、地点与方式提出合理的限制，但除此之外，不得因其意见、种族、性别等差异，妨碍其合法权利。政府应对这类活动，设立了一个专门指挥体系，任何相关措施，从温和地导引群众，到围堵、驱散、逮捕或使用武力，都应由该指挥官或其上级来拟定。另外，任何措施都必须形诸书面文字，并记录时间、决策者的身份和明确的方针与命令。

　　当然最好的状况是，在诉求抗议活动举行前，警方能够和发起者进行接触与沟通——这对于整个活动既既能达到效果又能平和收场，是至关重要的。在知道诉求抗议活动可能或即将举办的情况下，警方均应主动地试图建立并维持双方的沟通和合作通道，并据此拟定计划和应对方式。在获悉运动的发起人身份之后，应请其指派专人与警方代表联络。即使对方并未回应，在事件当天，警方还是应该尽可能地和发起人或主办单位建立沟通渠道。即使在警方已经开始采取进一步措施之际，这样的渠道仍应保持畅通。若对方持续拒绝建立这样的对话平台，警方亦不能在执法或后续调查行动中，采取惩罚或报复性的作为。

　　但有些自发或临时性的示威和聚众活动，会让警方无法在事前得到通知或安排对策，比如突发大规模可能造成影响的示威或群众活动时，值班的最高层人员便应立刻通知上级，然后在可能的情况下先抵达现场，暂代指挥官一职，直到有更高层上级出面主持为止。上级抵达后应立刻用警用无线电向同仁宣布，目前由他（她）负责主导这次行动，随即尽快设立指挥所。当然，前述的规定仍适用于这类状况，即现场指挥官还是应该接触当时的主事者，并了解相关情况，其中包括掌握活动的类型，是否符合第一修正案的保障范围；活动本身是否有可能蔓延扩大，甚至影响现场安全；可用的资源与可能需要的警力；事件的活动方式和进出路线等。

　　有些群众集合愿意配合警方，但也有活动可能是拒绝服从警方甚至怀有敌意的，因此对非暴力之公民不服从活动的处理，就应和从事非法活动者进行区别。另外，处置行动中，封锁线需要明确地标示出来，尤其是现场出现不同观点的抗议群众时，应尽可能将对立的派系隔开。

　　最困难的是，即使在面对群众的非法和反社会行为之际，各级警察仍须维持其专业态度，并在言词与行为上保持中立，避免任何出于冲动或个人的行为如叫嚣或辱骂——这类不专业的行为将会引发更严重的对立。而同样重要的是，现场警察需藉由明确的指挥与严格的督导，以做出统一、适度且有效的反应，唯有良好的领导与全体人员的合作，才能安全有效地控制群众运动。

　　对群体性行动进行管理与控制

　　假使要准备在群众运动逾越法律许可之际，进行同时多点逮捕，则指挥官就必须事先集合足够的人力与资源，但这样的措施必须建立在“以大规模警力吓阻”行为之后。最理想的状况当然是，在示威抗议者抵达前，警察就预订位置，并和民众保持一定距离，不要带给他们威胁感。

　　无论是警力展示，还是后续的群众控制与驱散，应尽可能派出训练有素的执法单位。执行任务时，所有警察都应依法佩戴警徽、姓名牌或编号牌。若预料到危险性，可加穿防护服装，则头盔上仍应有类似标记（为了辨认并维护示威群众和执法警察的安全，这类标记的高度不得小于两寸）。

　　警方若发现违法情形要采取行动，必须接获上级命令。由于参加活动的群众并非都在从事违法行为，如当有人使用暴力或开始破坏时，其他群众可能正要躲避这样的场面，甚至想离开，但因人数众多，场面混乱一时难以脱离现场，因此警方虽然有权制止违法行为，但也要想方设法，使无辜者被波及的状况降到最低。

　　针对群体性事件的计划

　　计划与准备是群众管理的基础，而若能在事前得知群体性事件即将发生，执法单位便有机会去做深入的任务计划。计划的内容则可能包括以下几方面：

　　决定指挥与管制 这个部分包括事件总指挥、任务指挥官和战术指挥官，并明确规定在何种状况下，将决策权向上或向下移交，以及确认部门在设立指挥中心/紧急指挥中心时的人力需求。

　　确认任务相关单位 拟定弹性任务目标，理清是否有跨辖区执法单位参与，征询其处理类似事件的经验，并确认其能否提供各种特殊支援。

　　接触发起人并维护任务安全 为了使诉求抗议事件能顺利落幕，因此有必要和主办人或团体会面。而会面后的资讯和传递，以及警方的情报/侦察工作，甚至便衣人员的安排，也要同步进行。

　　研究可在现场采取的行动 除了要考虑法条对事件和地点的限制外，更包括使用武力的策略和程序——其中包括允许使用的装备、工具，以及逮捕和刑案调查等方面。

　　计划如何面对媒体 除了指派一般常见的发言人面对公众以外，警方还需要建立资讯发布的程序，以及规划媒体人员出入的路线和逗留的区域。

　　安排适当的行政/支援人员，并为警察提供后勤 警察在抵达现场后，其必需的食物和饮水，个人清洁卫生用具，甚至是一旦必须进行大规模逮捕时，需额外应用的装备，可临时调用的运送车辆及燃料、财务与证物的保全等等，都必须要列入其中。

　　后续处理 这部分包括了车辆的拖吊/移除、现场的稳定与管制（避免随后有违法事件发生），增员人力的返回，以及事后对计划有效性的检讨。

　　不允许应用于群体性事件的单位/武器

　　除了致命性武器绝对不能用在这类场合外，如警犬、马匹或车辆等，也都有极明确的规范。以奥克兰警方为例，除了警犬不能用在任何类型的群体性事件外，马匹和骑警只能在发生暴乱时出动，而不可用于驱散非暴力的群众。至于警用摩托车或车辆也被限制只能用于观察、吓阻、交管、运输等方面，而不能应用于驱散人群。其他一些号称为非致命的武器弹药，如橡胶弹或是其他无法区隔目标的发射性武器，也都在禁止之列。即使能针对特定目标发射的特殊撞击性弹药，也只能在对方即将对自身、他人或警察的生命和身体造成严重威胁之际，在考量不致对旁人造成危害后，由获得授权并通过正式训练的警察，在警告对方后使用，而且使用撞击性弹药时，不许瞄准目标的头颈、脊椎等重要部位射击。被击中者则应送往医院，接受必须的治疗和观察。

　　对一般巡逻警平常可能采用的电击枪，或是手持的化学喷雾，也同样有类似的规范，即在获得上级授权后，由接受过训练并了解其风险的警察，针对那些正在从事严重违法行为，或顽抗拒捕者使用（不允许无差别地对整群人喷洒化学喷雾）；并在对方放弃抵抗后停止使用。被电击枪或喷剂击中的人除应立刻带离现场外，还须注意其呼吸状态，依情况使其接受现场与后送治疗，而不能置于原地不管。（待续）

　　杨志国 改编 编辑/郑双雁