论大学“行政化”之实质

　　从2010年2月温家宝总理与网友谈心，提到“教育行政化的倾向需要改变，最好大学不要设立行政级别”以来，关於教育行政化问题的讨论一直倍受社会关注。

　　前不久，在众多学者与民众参与讨论的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》，对此问题在国家意志上作了进一步回答：“探索建立符合学校特点的管理制度和配套政策，克服行政化倾向，取消实际存在的行政级别和行政化管理模式”。这样，长达几个月的关於大学“去行政化”的激烈争论似乎暂时可以结束。但大家仍不要忘记，在2010年两会期间，某位著名大学的校长说过：“如果官本位是前提，如果全社会都是行政级别为导向，那单独取消高校的行政级别就是贬低教育。”他的“两个如果”说，给人们提出两个问题：一是作为根深蒂固的“官本位”观念能在短期内根除吗？答案是：不可能；二是如果说“官本位”思想历史久远，作为一种文化观念，有几千年的沉淀，一时难以根除，那么作为计划体制下的特殊产物“全社会都是行政级别为导向”是否能够取消吗？答案同样是：不可能。既然这两个问题都“不可能”解決，会长时间地存在下去，那么，仅仅取消大学的行政级别，它的根本意义究竟在哪里？

　　从20世纪80年代，内地传出某些地方政府不知如何确定寺院方丈的级别，从是定“处级方丈”还是“局级方丈”开始，社会早已对这种“行政级别为导向”的做法十分不满。大学也曾一度不提级别问题。不知什么原因，90年代政府很快又在中国大学中重新确定了20多所副部级的重点大学。大学所设立的行政级别问题，不仅遭到全社会，也包括这些大学师生的质疑，甚至连那些大学校长，包括享受副部级待遇的校长都发出不同的声音。笔者认为，把高校去行政化问题，简单地引到取消大学的行政级别上，其实有失偏颇。取消大学的行政级别，只是解決了容易受人关注，吸引社会眼球的现象问题，並不能从本质上解决大学的“行政化”。

　　按照中国《高等教育法》，大学实行的是党委领导下的校长负责制。这样，大学里形成两类管理权力及其权力中心：党的权力（有学者称之为政治权力）与行政权力：党委常委会与校长办公会。在相当多的大学里，大学校长一般不担任党委主要职务（书记或副书记），只担任行政职位。可以说，学校重大问题的決策，都必须先经党委常委会讨论，等形成決议后再由校长所领导的行政系统执行。其实，这种机制与各级政府的运行情況基本相同。高校里的党委会议，成了最高的议事机构，拥有重大事务的決策权。从这点意义上讲，把大学看成是政府职能部门的外延品或附属物並不太过分。但有一点，大学与政府部门还不一样，甚至不如政府，那就是政府由於切实认识到社会公共事务管理内容的庞杂，常表现出力不从心之感，这就大大推动了政府各级部门及其领导者，从科学決策的民主化与科学化的要求出发，善听专家学者的意见。

　　而大学的行政负责人，由於他们绝大多数自身是相关领域的顶尖学者，自然会情不自禁地认为自己就是专家，根本无需再听什么“专家学者之言”。再加上大学事务比起政府管理的公共事务相对要简单些，所以使得少数大学的某些领导，我行我素，听不得各种不同意见。另外，大学是个要求学术自由的地方，各种“怪思想”与“怪行为的人”较多，这就加剧了某些领导更不能正确对待各种不同意见，使不少重大決策失误，违背了美好的初衷，辜负了社会与民众对大学的殷切期望。

　　中国的行政体制存在严重的官僚制，官僚制是层级化的体制，其根本特征是权力集中。在庞大的层级制中，从上至下，越往低层去，执行性愈突出；反过来从下向上，越往高层走，决策性越突出。正如邓小平反复强调的那样：高度集中的管理体制造成了官员的权力太大。权力太大使得不少高校的领导忘记了他们对社会大众与学校师生的庄重承诺，重大決策时常习惯由少数人说了算，从而使得高校中的资源分配机制，从课题申请到职称评定等与人的切身利益相联繫的事务，都与官僚层中那些相关层级的权力拥有者的偏好相关。比如，很多学校为了打造本地区的“航空母舰”，一直高负债地运行，有的负债几亿，也有的负债几十亿，不容说学生不知情，就连绝大多数教职员工也根本不知。

　　这种情況下，讲什么参与权、知情权、管理权与监督权，那是一种莫大的讽刺！过去常有人列举，在中国推行民主政治的最大障碍，是民众的文化程度低，人员的整体素质不高。

　　试问，高等学校中的教职工的文化程度与整体素质应如何评价？也许，我们若用简单的语言回答，有可能会使个别人找到反对的理由。但可以肯定，大学中发展民主政治，推进学校自主办学的基础一定不比社会差。

　　因监督不力，在中国拥有权力就意味着有了利用权力去分配资源的权利。抛开腐败问题不谈，仅从纯工作的角度讨论，资源分配给谁，这对那些拥有极高自由裁量权的政府部门与大学中的行政管理部门，是非同小可之事。由於权力集中，使得与“权”相联繫“利”的特色加倍凸显。因为决策层往往比执行层离“利益”更近些，这就造成两种结果：一是当官者更易获得资源，他们带上了各种名目繁多的荣誉光环。有人说：“2009年教师节，全国表彰的高校优秀教师，90%都有官阶职务，也就不难理解了”。

　　另一个后果是不少学者千方百计地想聘到各级行政部门担任领导，出现多人争抢一个行政位置“激动人心”的场面。大学中不少学者真的精明起来，心甘情愿地暂时放棄自己的教位，来个“双肩挑”，既当行政领导，又当学者，这样可以使得自己手中能拥有更多的资源，既方便自己直接利用，又能在内部与外部的各类评奖中相互利用。比如，今天在评选的Ａ奖中，你投我一票，等下次你申请Ｂ奖时，我再投你一票，真可谓“投我以桃，报之以李”，皆大欢喜。

　　有人也许产生疑问，大学教师的作用哪里去了？那么多的教授为何不言？特别是那些有名望的教授为什么失声？回答这些问题，无法用几句话解释清楚，简单地说，是个“制度问题”。退一步说，个体力量可能不足以发挥重大作用，那么学校中众多的各类委员会，为何也难以尽责呢？我们仅用中国九三学社的一项问卷调查结果来说明。调查显示，62.6%的受访者认为，学术委员会只是装饰，或仅能对学校重大学术事务提供参考意见。由此可见，大学中相当多的学术权力，在高度集中的体制下，已被政治权力与行政权力所替代。

　　大学“去行政化”改革的目的，是为了防止行政权力高度集中，因此要限制其权力，分散其权力，监督其权力。如果真的把大学的行政级别取消，但行政权力依旧保持高度集中的局面，行政权力依旧从根本上支配着独立的学术权力，法律所授於教职员工的自治权力依旧得不到真正落实，那么这样的改革肯定无利於大学从本质上“去行政化”。

　　有学者批评，“大学越来越成行政单位”。笔者认为，这种批评就如同要求取消大学行政级别一样，没有触及到大学“行政化”的实质。因为政府行政部门的核心问题是权力的高度集中，是缺乏对它的有效监督。大学基本沿用了这种体制，同样也存在权力高度集中的问题，並不简单是因为大学类似於行政单位，取消了行政级别就成。没有民主政治发展的坚实基础，即使如大学这样很容易推行政治民主、坚持学术自由的地方，也会出现令人震惊的腐败现象。大学中的腐败，除存在着社会中常出现的权钱交易、权色交易外，还有可能出现权力与学术的交易。

　　前面的讨论，基本还限於大学中内部权力的运行，並未涉及到内部权力与外部政府权力的关係。大量事实揭示，在大学的发展中政府通过多种方式与途径，以掌握资源，其中最凸出的是财力为突破口，加大政府行政部门对大学权力的控制，加重了大学对政府的高度依赖性。换句话说，它在一定程度上加剧权力的高度集中。比如，政府通过各种评比与检查，使得大学置於政府的严密管理之下。前不久，媒体报道了一则耐人寻味的事，一位级别不高的女秘书，因参与对某大学的检查工作，使得多位副校长笑脸相迎，做出了使人哭笑不得的事。显然，政府行政部门的秘书级别虽小，但在特定事件上拥有的权力卻很大。

　　笔者认为，提及大学中的“行政化”，离不开其中如权力的来源、权力的运行关係、权力的制约与监督等核心问题的讨论。至於有人牵强附会地把去行政化与大学中是否需要行政管理扯在一起，这肯定是不合适的，因为我们是在讨论大学的“去行政化”，不是“去大学的行政”。谁也不会否认大学中行政管理的重要性与必要性，正如谁也没有否认官僚制（层级制）存在的必要性一样。但这一制度的特点是权力的集中，会导致高度集权。大学沿袭了这种体制，也会产生权力过於集中现象。

　　需要补充说明，2010年8月28日，新浪网报道了教育部直属高校工作諮询委员会第二十次全体会议，於2010年8月下旬在辽宁大连闭幕的消息。教育部负责人在会上表示，为顺利地完成高校承担的核心任务，“大学内部管理不宜简单地套用政府的行政管理模式”。由此可见，围绕着大学中的行政权力与学术等其它权力的关係的讨论，将会构成大学“去行政化”改革的核心要素。（作者系澳门理工学院研究人员）