新“三司”重构环保部

　　按照惯例，今年4月末，环保部部长陈吉宁受国务院委托，向第十二届全国人大常委会第二十次会议作年度环境报告。

　　此时，在外界对于大气、水、土壤这“三大战役”战果的热切期盼下，环保部已对自身内部管理体系动了一场“大手术”。3月初，水、大气、土壤三个环境管理司成立。

　　今年是“史上最严”的新《环境保护法》、新修订《大气防治法》以及“水十条”出台后的第一年，同时也是“十三五”的开局之年，与人们生活休戚相关的大气、水以及土壤的防污治污的受重视程度可见一斑。

　　新“三司”设立后一直低调运行，直到6月份新“三司”的“掌门人”浮出水面，才让环保部的这次“大动作”引起公众的极大关注。

　　而不少环保业内专家则认为，新“三司”的设立其实更像是一场“回归”。

　　从控制总量到改善质量

　　对于新“三司”的设立，外界早有猜测，抑或说期盼。在环保部于2015年打出了一系列声势浩大的“组合拳”之后，一场拿自身“开刀”的行动也在悄然酝酿。在同年8月底全国环保厅局长研讨班座谈会上，陈吉宁谈到“十三五”时期环保工作思路时说，“十三五”时期，环保工作要以改善环境质量为核心，坚决打好大气、水、土壤三大战役，不断提高环境管理的系统化、科学化、法治化、市场化和信息化水平，加快推进生态环境治理体系和治理能力现代化，努力形成政府、市场、公众多元共治的环境治理体系，实现与全面建成小康社会相适应的环保目标。

　　无疑，环境管理转型是打好“三大战役”的关键环节。今年3月3日上午，一张“水、气、土三司成立暨干部任职宣布大会”的照片和司长名单在网上传开。随即，环保部回应，2015年2月，中编办批复环境保护部不再保留污染防治司、污染物排放总量控制司，设置水环境管理司、大气环境管理司、土壤环境管理司。经过一年多的深入调查研究，广泛听取意见和建议，环境保护部制定了实施方案，并于2016年3月启动实施。

　　根据环保部通报，按环境要素设置水、大气、土壤三个司，是适应新的形势完成环境质量总体改善目标的重要改革举措，是促进环境管理转型的必然要求，是提升环境管理水平的迫切需要。主要目的是围绕环境质量改善的总目标，以水、大气、土壤三个有明确质量要求的环境介质管理为核心业务，理顺内部职责和业务关系，提高工作效率，更好履行环境保护的各项管理职能。

　　中国行政体制改革研究会秘书长王满传认为，“三司”的设立有利于整合有限的资源“对症下药”。国家城市环境污染控制技术研究中心研究员、环评专家彭应登则表示，“三司”的设立是伴随着治污形势变化提出的，面对雾霾问题不断突出，水污染事件、土壤污染事件不断涌现，原有的按新、老污染源划分进行排放达标综合管理的手段越来越“力不从心”。在这种情况下，针对水、大气、土壤环境介质进行专项管理，给环保工作提供了新的“抓手”。

　　而此前，我国自1996年开始，环保工作的主要“抓手”是总量控制。此次污染防治司、污染物排放总量控制司被撤销，意味着我国环境管理的重心从总量控制转向环境质量改善。

　　年初的环保工作会议上，陈吉宁表示：“环境质量改善是目的，总量控制只是改善环境质量的主要手段之一。”随着污染源全面达标排放，环境质量逐步改善，总量减排将不是主要手段。

　　机构“回归”后的再出发

　　在6月5日“世界环境日”当天，不少人注意到，环保部全新改版的官网上，正式公布了新“三司”的主要职能。6月13日，环保部通过《中国环境报》发布通报称，三个环境管理司自组建以来，人员已基本调整到位，工作机制不断完善，各项工作正协调有序推进。目前新设三司的编制、人事和职能已经明确。

　　环保部官网机构职能一栏显示，水环境管理司负责全国水环境保护的监督管理，内设综合处、地表水处、饮用水处、海洋处、水固定源处、农村处6个内设机构。大气环境管理司负责全国大气、噪声、光、化石能源等污染防治的监督管理，内设综合处、大气处、区域协调处、大气固定源处、机动车处、噪声处6个机构。土壤环境管理司主要负责全国土壤、固体废物、化学品、重金属等污染防治的监督管理，内设综合处、土壤处、固体处、化学品处4个机构。

　　事实上，这是对之前按要素设置机构的“回归”。据了解，1982年，环保部的前身是城乡建设环境保护部下属的一个局级单位，拥有30个处。这些负责对污染物进行治理的处室，就是按照水、土壤等要素进行设置的。6年后，我国进行机构改革，国家环保局成立，升至副部级单位，因为需要削减部门，负责水、土壤、大气等污染防治的处室并入污染防治司，按要素设置机构就被中断了。

　　按照环保业内人士的说法，这场时隔近30年的“回归”，呼应了去年出台的新修订《大气防治法》、“水十条”以及未来的“土十条”，是从过去粗放、分散的治理方式向要素板块性的整合转变。

　　除了机构职能被披露出来外，新“三司”的内部人员编制等也浮出水面。在新“三司”运行了3个月之后，其“掌门人”才得以公布。

　　根据媒体公开报道，大气环境管理司有19个人员编制。6月2日，刘炳江向媒体通报《2016年中国机动车环境管理年报》相关情况，这是他首次以大气环境管理司司长的身份面对公众。作为原污染物排放总量控制司司长，刘炳江因雾霾问题屡次面对公众与媒体，常被形容为坐在“火山口”上的官员。2016年全国两会上，面对“那雾霾到底能不能治得住”的问题，刘炳江回答：“肯定能治住！像酸雨那样的难题我国都能解决，为什么其他的环境问题不能解决？”

　　水环境管理司共有20个人员编制，环保部已任命原污染防治司副司长李蕾为水环境管理司副司长，主持水环境管理司工作。

　　土壤环境管理司共有14个编制。环保部已任命原生态环境司副司长邱启文任土壤环境管理司副司长，主持土壤环境管理司工作。

　　根据环保部的通报，目前，三个环境管理司正按照职责分工，紧紧围绕环境质量改善目标，贯彻落实水、大气、土壤三个行动计划，稳步推进各项工作。在陈吉宁看来，这项工作涉及面非常广，不仅仅是两个司变三个司的问题，还涉及一些流程的重构、与其他改革的衔接，比如与环评制度改革的衔接。

　　设立新“三司”肯定不会是环保工作改革的终点，也不能期望新“三司”能够一蹴而就解决环境污染的顽疾，但新“三司”的整装出发仍值得期待。未来，新“三司”将按照各自明确的任务、分工、目标和职责，分别对接水、大气、土壤三大“行动计划”，共同向环境污染宣战。

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　　八年来环保部首调内部机构

　　今年6月13日，环保部对外通报称，2015年2月，中编办批复环保部不再保留污染防治司、污染物排放总量控制司，设置水环境管理司、大气环境管理司、土壤环境管理司。

　　为此，环保部制定了内部机构调整实施方案，并于2016年3月启动实施。

　　这既是对之前按要素设置机构的“回归”，也是八年来环保部的首次内部机构调整。

　　1974年10月，国务院环境保护领导小组正式成立，主要职责是：负责制定环境保护的方针、政策和规定，审定全国环境保护规划，组织协调和督促检查各地区、各部门的环境保护工作。

　　1982年5月，第5届全国人大常委会第23次会议决定，将国家建委、国家城建总局、建工总局、国家测绘局、国务院环境保护领导小组办公室合并，组建城乡建设环境保护部，部内设环境保护局。

　　1984年5月，成立国务院环境保护委员会，其任务是：研究审定有关环境保护的方针、政策，提出规划要求，领导和组织协调全国的环境保护工作。委员会主任由副总理兼任，办事机构设在城乡建设环境保护部（由环境保护局代行）。同年12月，城乡建设环境保护部环境保护局改为国家环境保护局，仍归城乡建设环境保护部领导，同时也是国务院环境保护委员会的办事机构，主要任务是负责全国环境保护的规划、协调、监督和指导工作。

　　1988年7月，将环保工作从城乡建设部分离出来，成立独立的国家环境保护局（副部级），明确为国务院综合管理环境保护的职能部门，作为国务院直属机构，也是国务院环境保护委员会的办事机构。

　　1998年6月，国家环境保护局升格为国家环境保护总局（正部级），是国务院主管环境保护工作的直属机构。撤销国务院环境保护委员会。

　　2008年7月，国家环境保护总局升格为环境保护部，成为国务院组成部门。

　　八年后，环保部首次内部机构调整，新“三司”整装出发。

　　文｜《小康》记者 尤蕾 北京报道

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