基层社会治理创新与新清河实验

　　基层社区治理是整个社会治理的重要基础，所谓“基层不牢、地动山摇”。什么是基层社区治理，基层社区治理的七大功能是什么？城市基层社区治理的四种模式是什么？新清河实验的内容有哪些？进展如何？

　　什么是基层社区治理

　　2017年6月，中共中央、国务院下发《关于加强和完善城乡社区治理的意见》，文件首次提出了“城乡社区治理”的概念，并提出到2020年中国要基本形成基层党组织领导、基层政府主导的多方参与、共同治理的城乡社区治理体系。时间紧，任务艰巨。笔者认为推进城乡社区治理应着重关注七个方面的内容。

　　一是管理公共事务。对社区卫生、社区文化建设等公共事务进行安排和协调。这些社区事务单靠一家一户难以解决，必须由能够代表社区的组织机构进行统一管理和治理。

　　二是提供社区服务。社区是老百姓居住和日常生活的场所，老百姓居家过日子需要各种各样的社区服务。改革开放以前，这些服务大都由政府提供；改革开放之后，社区服务越来越多地转为市场机制，市场的效率确实很高，但是，市场在追逐利润中也产生很多矛盾。为了避免市场失灵，政府的适当干预也是不可或缺的。

　　三是管理公共资产。对社区公共资源、公共空间、公共财产进行合理的安排和使用，确保这些公共资产的使用透明合理，符合广大居民群众的利益。

　　四是组织集体消费。集体消费是个体不容易单独完成的，涉及居民共同利益的消费，比如商品房维修、物业费等都是消费者联动才能实现的。住房体制改革后，集体消费由原先的单位或公共部门支付转变为由社区居民联动消费。这就需要协调各方关系，确保合理和公平。

　　五是表达利益诉求。以多种形式征求老百姓的意见和建议，积极回应社区需求和矛盾。面对居民群众反映的问题及时回应，及时反映给有关部门，并认真监督解决落实。

　　六是协调矛盾纠纷。推动社区成员形成普遍认可的矛盾解决途径，通过完善议事规则、明确工作职责、规定信息公示办法等方式，及时帮助居民群众化解日常生活中的矛盾和纠纷。

　　七是塑造社区文化、实现社区认同。通过增进老百姓的社区参与，加强他们对所居住社区的归属感。

　　城市基层社会治理的四种模式

　　在中国社会结构、城乡社区发生巨大变化的今天，中国社区治理出现了很多新问题，如居委会行政化、政府服务供给与居民需求脱节、物业服务质量不过关、社会组织发育不完善等。自中共十八届三中全会提出社会治理的概念以来，为激发社区活力，围绕政府、市场、社会等治理主体，探索社会治理创新的案例不断涌现。根据各地探索，我们归纳出政府主导、市场主导、社会自治、专家参与四种治理模式。需要说明的是，多种治理主体和治理机制往往同时存在于同一个社区的实际运行之中，因此这四种模式在很大程度上是基于一种理论抽象意义上的划分。

　　政府主导模式。所谓政府主导是指在政府直接领导下推进社区治理工作。调研发现的此类案例不在少数，如北京田村地区、成都瑞泉馨城、厦门美丽社区。这三个案例的突出特征是政府领导力量非常强大，当然也强调居民参与，各主体配合默契，较为成功。此种模式的前提是，地方政府要有钱，领导人也要有想法、有魄力。比如田村案例，田村所辖的一块山地，处于两区交界处，过去是荒地，基层政府通过争取各方资源，将这个地区开发成公共活动空间，同时还把老旧的阜四小院开拓成现代感十足的居民公共活动空间，创新了公共服务模式，非常成功。当然，此种模式由于政府能力太强，容易导致居民参与不够，居民在改造过程中常常比较被动。

　　市场主导模式。新型商品房小区出现以后，物业公司这一市场主体在社区治理中起了很大作用。但是，如果仅仅靠物业公司，也不能把社区治理好。我们分析市场主导型的成功案例，比如深圳桃源居的成功主要是因为房地产商有理想和理念，在社区商业、物业管理方面投入较大。北京怡海家园、武汉百步亭等都类似这种模式。成功的市场模式离不开其他因素的支持，仅仅靠市场模式，会难以应对市场失灵的风险。

　　社会自治模式。主要是指以社区居民为主导推动社区社会组织发育、处理社区公共事务、推动社区公共参与和提供社区公共服务的模式。其优势在于社区居民熟悉自己身边的事务、了解群众的诉求，因而治理方式和治理内容更易符合居民群众的实际需要。但与行政主导模式和市场运作模式相比，社会自治模式的发展比较滞后。这方面的案例很少。必须承认社会发育滞后是中国的现实，因此社会自治模式需要长期培育。

　　专家参与模式。主要是专家学者通过提供咨询或直接介入的方式，参与社区事务，为城乡社区治理创新提供必要的智力资源和社会资源。目前全国各地基层社区治理已有很多创新，积累了很多经验，社会学应为用理论提升、总结创新模式做出贡献。笔者组织的“清河实验”就是属于专家参与模式。专家的介入确实能动员社会上更多的资源投入社区治理，当然该模式也有缺点，常常是专家在的时候社区很有活力，创新模式能够得到很好的运作，但专家离场或缺位的时候是否仍可以持续还存在疑问。专家学者不能越俎代庖，关键还是要培育社区的自我治理能力，确保专家撤出后，当地社区还能够良性运行。只有可持续的治理才能使得社区真正成为美好、和谐、自治的社区，这是清河实验需要继续实现的目标。

　　基层社会治理“新清河实验”

　　1.“社区再组织”与“社区提升”

　　笔者组织清华大学社会学系于2014年2月建立了清河实验课题组，与北京基层政府合作开始了新的清河实验。（这里之所以叫“新清河实验”是为了区别于20世纪杨开道、许世廉组织的老清河实验。）新清河实验最初是从两个方面着手开展的：一是社会再组织实验，二是社区提升实验。社会再组织实验是从改造现有的居委会组员开始，选举议事委员以扩大社区居委会的代表性，议事委员更多地是发挥反映居民意愿、参与社区决策的功能。社区提升实验主要是通过议事委员带领居民进行民主议事和决策，产生以居民需求为导向的社区提升议案，由课题组整合相关专业的专家、设计师等技术资源，居民参与监督，由此实现社区改造和提升。下面就分别介绍一下这两种实验。

　　（1）社区再组织实验

　　通过对清河街道前期实证调研发现，在基层组织机制中普遍存在“政社不分”和“议行不分”两大症结，前者是由于居委会严重的行政化而背离其自治组织的法律定位；后者是居委会疲于应付各项具体事务而无法有效承担代表居民行使决策和议事的权利。也正因如此，课题组认为，要想有效地解决问题，推动社区“参与式协商”及“人的再组织”，清河实验第一步应在体制内寻求改变更为现实，侧重于激发既有制度的活力和有效性。结合问题，调研组将实验重点聚焦于创新社区居委会的组织格局，目标是创建以利益共同体为基础，以功能调整为改革方向的新型社区居委会。

　　社会再组织实验创造了一个新的基层社区组织形式。原有的社会组织社区居民委员会，很难真正实现社区自治功能。今天的居委会已经出现了职业化发展的趋势，自治性缺失，并且存在法定身份及法律地位的连续性问题。于是，实验期望启用一种社会干预和改良的方式，在不改变目前基层社会组织结构和治理组织体系的基础上，在社区中选举社区居委会议事委员。这其实是在原有基层自治组织的基础上扩大其成员，增加其作为法定自治组织的代表性。实验过程证明议事委员在选举和后期参与社区提升过程中确实有很强的积极性、参与性和代表性。

　　（2）社区提升实验

　　社区提升的主要目标是在专业指导和理论帮助下，提升居民自我服务和参与社区治理的水平和能力，从而改善社区人居环境和公共空间，增进社区整体福祉。以清河地区为例，老旧小区卫生环境、公共设施等亟需改善的工作很多，针对不同小区特点，课题组设置了不同的社区提升方案，并依托社区议事委员和居委会，发动居民参与到社区提升的公共活动中来。在此过程中，居民、议事委员、居委会为代表的社区组织协商互动，既增进了社区居民与社区组织之间的相互理解和尊重，又充分调动了居民参与社区公共生活的积极性。

　　2.清河实验助力老旧小区改造

　　目前，北京正掀起新一轮老旧小区适老化改造热潮。与以往老旧小区改造不同的是，本轮改造承载了更多的城市治理要求和城市转型发展意义。因此，迫切需要将老旧小区改造放在提升北京城市功能，营造和谐宜居城市的高度。这就要求本轮老旧小区改造应立意高远，做好综合和长效规划，以期发挥多种良性效应。老旧小区通常以老年人群居多，因此，增设电梯以便利老龄群体上下楼梯是北京新一轮老旧社区改造的必选动作。

　　2016年底，经历了近三年的清河实验进入了全新的2.0时代，实验课题组介入市级老旧小区综合改造项目，开展了以下工作。。

　　第一，深入社区细致摸底，保证居民意愿的整合。老旧小区改造内容庞杂，涉及旧楼房加装外挂电梯、增设立体机械车库、增加社区养老驿站等项目，专业要求高，行业技术严。为支持基层政府顺利完成老旧小区改造的群众动员和社会协调工作，清河实验课题组从社区建设、公共空间规划、民生保障三个方面入手，采取“自下而上”的社区居民参与式协商和全样本入户调研相结合的模式，全面了解居民的家庭状况和意愿，完成《关于全国各地老旧小区加装电梯的经验和模式梳理》报告，分析比较不同的技术方案、居民参与模式的特点以及相关的法律问题和政策依据等，并将居民提出的具体问题汇总至各职能部门。

　　第二，搭建议事平台创新动员机制。为扩大代表性和参与性，课题组组织社区居民代表选举产生社区议事委员和监督委员，制定议事委员会的职责、权利、义务，确定社区议事委员会及监督委员会例会制度，搭建民主协商平台，并对议事委员和监督委员进行培训，以期在老旧小区综合整治的过程中更好地发挥上下沟通、宣传动员和自我协商的积极作用，使他们真正成为政府与居民之间沟通的桥梁。

　　目前，全国老旧小区电梯改造，除了政府主导的方式外，也有市场运作或居民自治运作成功的案例。不管哪一种运作方式，都体现了自上而下与自下而上相结合的治理原则。当然，目前总的情况是，自上而下的动力很强，自下而上的实践明显不足。其实，老百姓中蕴藏着极其强大的改善老旧小区的需求和动力，调研证明，老百姓的活力很难靠自发形成，需要基层组织去动员和激发。

　　当下城乡社区治理的重要任务是培育以地域为基础的真实的社区生活共同体。这需要以深入基层调查研究为基础，总结现有的众多成功的社区治理模式的经验，在实践中摸索出一套处理基层社区事务的行之有效的组织运行、资源配置、社会参与方式，并协调多种社会力量参与社区建设。因此，自上而下与自下而上相结合的社区治理模式十分关键。按照这种治理思路，城乡社区治理可以上一个台阶。

　　（作者分别为清华大学社会科学学院教授；清华大学社会学系博士后。本文根据李强教授2017年7月3日在北京师范大学社区治理论坛上的发言整理。）

　　李强 王拓涵