如何吸引私人资本参与基础设施投资

　　为了缩小政府支出与投资需求之间的差距，必须将基础设施投资带来的额外税收返还给基础设施建设公司和投资者，以提高基础设施投资回报率

　　基础设施的投资需求

　　在东南亚地区，每年基础设施建设投资为80亿美元，但实际需要的投资额高达2100亿美元。公共部门资金无法满足亚洲基础设施需求。在很多发展中国家，交通严重拥堵，高速公路、铁路等交通运输缺乏。公私合作（PPP）促进了印度、泰国等亚洲国家的基础设施建设，但大多数PPP项目的效果并不尽如人意，主要原因是基础设施投资回报严重依赖于对使用者收费（如销售火车票或征收高速公路通行费）。如果一个地区受到经济危机的冲击，私人资本可能会撤回基础设施投资。考虑到基础设施相关的投资如此之大，私人投资者不愿意将资金投到这个领域。

　　众所周知，好的基础设施投资会在区域内产生巨大的外溢效应。比如铁路能够更快、更安全地运输产品，将制造工厂引入到这个区域内。铁路还能连接生产者与市场和港口。新的产业将创造就业，最终带动服务业（如餐饮和酒店）的发展。

　　研究显示，基础设施投资的溢出效应包括增加企业所得税、收入所得税和财产税收入。过去这些税收由政府征收，不返还给基础设施的投资者。我们估算，如果将溢出效应带来的额外税收返还给基础设施建设公司和投资者，那么日本和乌兹别克斯坦的基础设施投资回报率将分别提高39个百分点和14个百分点，达到43%和16%。

　　很多发展中国家面临公共资金不足以满足基础设施投资需求的问题。为了缩小政府支出与投资需求之间的差距，必须将基础设施投资带来的额外税收返还给基础设施建设公司和投资者，以提高基础设施投资回报率。本文将分析基础设施溢出效应的重要性，以及如何利用溢出效应增加的税收吸引私人投资者。

　　基础设施投资的经济效益

　　基础设施投资的第一个经济效益是提高生产率。如果基础设施投资能够提高生产率，私营企业就可以在不增加投入的情况下增加产出，进而改变投入以实现利润最大化。前者是直接效益，后者是间接效益。间接效益反映的是私营企业投资基础设施的额外收益，也就是基础设施的溢出效应。

　　表1展示了我们使用超越对数生产函数计算的日本基础设施对生产率的溢出效应（第一行是直接效益，第二行和第三行分别是对资本和劳动的间接效益）。在20世纪50-60年代，直接效益和间接效益都非常大。假设税率为20%，第四行是间接收益增加的税收。由于经济影响会随着时间推移而减弱，税收从20世纪50年代的0.305下降至2006-2010年的0.042。如果将增加的税收的20%返还给投资者，投资回报率会增加多少？从第五行可以看到，20世纪50年代投资回报率会上升43.8%，最近几年则上升了39.1%。因此，在日本的案例中，如果返还20%的额外税收，基础设施投资回报率大概会增加39%-43%。

　　如何吸引私人资本投资基础设施

　　近年来PPP（包括私人投资）受到了越来越多的关注。利用私人资本建设基础设施可以：（1）缩短建设周期，更快地完成项目；（2）最小化建设成本；（3）建成后以较低的成本运营。尽管有这些优势，但日本并没有很多PPP项目。就算是日本20世纪80-90年代的第三方治理项目（PPP的一种形式），最后结果是增加了大量地方政府债务。第三方治理项目是由政府部门和私人部门共同投资，很多项目失败的原因就在于政府部门和私人部门运营商不负责任，此外治理薄弱、缺乏利润激励也是失败的原因。地方政府对这些第三方治理项目的糟糕印象导致了它们不愿意推进PPP项目。对于私人投资者而言，基础设施项目投资过大但期望回报率非常低，因此他们也不愿意冒风险投资PPP项目。在这种背景下，将额外的税收返还是提高基础设施项目可行性的一个重要手段。

　　高风险项目中的公私合作：可行性缺口补助

　　基础设施项目的风险主要来源于：（1）政府更迭，比如地方政府管理者的变化导致项目停工；（2）成本上升，比如建设工期延长或土地获批推迟会增加额外的利息成本；（3）预期收入减少，可能因为定价或交通不发达等原因；（4）意料外的费用，比如基础设施项目完成后被要求对噪音进行赔偿；（5）由于复杂的所有权结构导致土地未及时获批。

　　私人投资者会采取各种措施规避上述风险。但也有一些投资者将风险转移到公共部门。因此，有必要事先明确公共部门和私人部门之间的风险分担机制。特别是可行性缺口补助（VGF），即当私人投资者无法收回合理回报时，由政府提供一定的补助。这种方式有助于吸引私人投资，适用于公共必需但风险高、回报低的基础设施项目。例如，政府为高速公路项目提供30%的启动资金，提高私人投资者的投资回报率。通过政府注入资金，私人投资者的投资回报率可以提高1.428倍。对于没有私人投资的低收益项目而言，这种方式还可以吸引私人资本的进入。不过需要注意的是，如果政府注入的比例过高，可能会产生道德风险的问题，导致政府债务积累；而如果政府注入的比例过低，私人投资者可能不愿意进入。

　　此外，VGF并没有提高基础设施项目的效率。对于那些收入完全依靠使用者付费的项目，政府确保的收益和实际收益之间的差距可能会相当大。私人投资者能获得高回报，但政府部门的债务会不断增加。

　　溢出效应内部化以提高回报率

　　基础设施项目除了运营收入之外，还会产生其他收益。例如高速公路除了收取通行费外，还可以更快地运输原材料和最终产品，降低企业物流成本、增加销售收入。我们研究了菲律宾南部干线公路项目中政府资金注入的效果，以及该公路对企业收入和所得税的贡献。

　　表2显示的是该公路沿线3个城市税收的变化。建设期为t-1和t0。比如在巴坦加斯市，税收从建设前（t-2）的4.909亿菲律宾比索增加到建设期（t-1）的6.2265亿菲律宾比索。该公路刚建成后（t2），由于企业建厂和对公路的适应，税收下降到5.9949亿菲律宾比索。但过了一段时间后（t4），税收增加到12.0861亿菲律宾比索。可见高速公路建成后溢出效应非常大。在伊巴丹市和利帕市也同样可以看到税收的增加。

　　考虑到建筑公司主要对铁路和公路建设感兴趣，我们的研究显示，这两类基础设施对当地经济的溢出效应都十分显著。如果能够确认税收的增长是由基础设施的溢出效应带来的，那么将增加的税收返还给私人投资者则是可行的。

　　基础设施运营商的激励机制

　　为了提高投资效率和回报率，需要根据基础设施项目收入改变对私人投资者的分红，包括使用者付费和税收返还。对于基础设施运营商而言，也需要努力增加收入。表3是一个收益矩阵，显示投资者和运营商努力或不努力的不同结果。假设运营商和投资者都不付出额外的努力，运营商获得50个单位的收入，投资者获得r个单位的分红收入。运营商通过改善薪酬管理制度（如将员工奖金与企业效益挂钩）等方式，可以将运营收入提高到100个单位。相应地，投资者通过降低成本、提高基础设施的收入（如增加高速公路支路和车辆的数量），可以将获得的分红收入提高到ar个单位（a>1）。表3的右下角代表了运营商和投资者尽最大努力提高收入和改善服务所获得的收益。在这种情形下，运营商和投资者的收入都要高于基准情形（即运营商收入从50个单位提高到100个单位，投资者收入从r个单位提高到ar个单位）。这就说明了设计投资者分红制度和运营商薪酬制度等激励措施的重要性。同样，如前所述，在PPP项目中，通过引入私人资本，完善基础设施运营商的激励机制，对于提高基础设施项目效率是大有裨益的。

　　结论

　　不仅在亚洲，美国现在也开始对基础设施投资给予更多的关注。但是美国政府不希望增加政府债务，因此必须引入私人资本来覆盖庞大的投资需求。将基础设施溢出效应（如企业效率、收入、销量提高）增加的税收返还给投资者，可以提高投资回报率，而不再依靠使用者付费。养老基金、保险等长期保障机制正在亚洲国家建立。基础设施投资项目需要长期、耐心的投资者。如果基础设施投资回报率提高，将吸引更多长期私人资本，进而激发当地的经济活力，带来更大的溢出效应，形成良性循环。此外，基础设施投资所需的公共部门资金大幅减少，这意味着政府可以提高基础设施项目的效率和管理水平。

　　（作者分别为亚洲开发银行研究院院长、日本新泻大学教授、东南亚中央银行组织高级研究员。吴思译）

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