国有建筑企业参与 PPP 项目的融资问题及应对策略

【摘要】当前，我国正在实施新型城镇化发展战略，单靠政府财政已不能满足日益增长的公共基础设施建设需求，很多地方政府面临着巨大的财政压力，PPP 融资模式就是在这样的社会背景下逐渐兴起而壮大的。作为 PPP模式参与主体之一的建筑企业更是机遇与挑战并存，面对去产能、房地产市场下行等低迷的建筑市场行情，积极参与 PPP 项目是建筑企业转变发展模式的必然选择，但对原来只擅长施工的建筑企业而言，将面临着融资、项目运营、风险分担等各种问题。笔者以国有建筑企业为出发点，分析了国有建筑企业参与 PPP 项目融资过程中遇到的问题，并提出了相应的应对策略，希望能为国有建筑企业参与 PPP 项目融资提供参考和借鉴。

【关键词】国有建筑企业；PPP 项目；融资

【中图分类号】F283

2014 年，我国的 PPP 开始进入规范化发展阶段，如国家发改委在当年 5 月份一口气推出了80 个鼓励社会资本参与建设营运的示范项目，特许经营立法工作的重新启动。因此，在国家着力规避地方政府举债风险和加大基建投资稳增长的宏观政策下，PPP 模式的出现成功化解了二者的矛盾。建筑企业，特别是技术管理能力强、资质高的国有建筑企业已经成为推动 PPP 项目的重要力量。相比于传统建筑业务，PPP 模式不仅仅局限在建设环节上，而且贯穿于建设项目的全生命周期。

一、PPP 模式的融资特点

（一）融资主体发生变化

在 PPP 模式下，政府和社会资本组成项目公司（SPV)，并与政府达成特许权协议，SPV 公司利用政府授权的特许经营权进行融资，以完成项目的建设和维护，成为融资主体，改变了过去 BT模式下政府依靠信用做为融资主体的方式。融资主体的改变，理顺了政府与市场之间的关系，推动了项目公司的各类资本融合和优势互补，既能够放大经济转型升级中的财政政策杠杆效应、提高财政可持续性及减少政府的财政压力，又能够减少社会主体的投资风险。这对充分调动社会经济在增长过程中的内动力，全面提升现代社会公共服务的效率具有非常重要的作用。

（二）合作周期长、风险大

在 PPP 模式下，政府的公共部门与社会组织以特许权协议为基础进行全程的合作，双方共同对项目的建设、运营、维护等整个运行周期负责，合作周期通常在 10 ～ 30 年，对投资期超过 10年的项目，金融机构认可度低，从而增加融资的不确定性，产生风险。

（三）融资规模大、融资方式多元化

PPP 项目资金需求量大，少则几亿，多则几十亿，上佰亿，因此要采取全方位、多元化的组合融资方式才能满足大资金量。通常有下面几种融资方式：1. 银行贷款、发行债券等债权融资；2. 通过发起 PPP 产业基金等方式进行的股权融资；3. 资产证券化；4. 保理；5. 互联网金融等。

二、国有建筑企业参与 PPP 项目融资过程中存在的问题

（一）融资主体发生变化，但政府的主导作用依然很大

首先，政府直接或通过项目实施机构对社会资本的授权；其次，政府负责 PPP 项目的前期评估论证、实施方案编制、合作伙伴选择、项目合同签订、项目组织实施以及合作期满移交等工作；最后，政府参股 PPP 项目公司时出资。所以政府在 PPP 项目的主导作用很大。在我国，由于政府与国有企业的特殊关联性，更容易获得政府的支持，据调研发现，目前参与 PPP 项目建设的建筑企业 95% 左右是中央企业和地方国有企业，对国有建筑企业而言，必须认清和政府的法律关系，更要关注政府的信用风险，包含政府主导权的变更，不诚信履约、承诺不兑现、不审批等。上述情况产生的融资风险主要体现在：政府主导权变更表现为政府领导层的更换；政府监管缺失、PPP 项目合作方式受阻；财税政策优惠出现变化主要表现为在建筑项目运营过程中财政和税务优惠丧失。

（二）投资回报周期长，国有建筑企业承担的融资风险评估难度大

在传统意义上，建筑项目的完成均是以施工竣工为标识的。PPP 模式的诞生彻底改变了建筑行业对施工竣工的传统看法，将建筑项目的施工、运营以及后期维护等环节均纳入建筑行业生产流程中。建筑行业由原来的单一承建商向投资商、运营商等多个角色转变，这对业务相对单一、尚不具备强大统筹规划能力、资本运作能力或运营管理能力等多元业务能力的传统国有建筑企业带来了巨大挑战。国有建筑企业后期运营水平、后期维护成本等风险评估难度大。因此，投资回报周期长是 PPP 模式下社会资本参与经济建设的显著特征，无法回避。PPP 项目只有在进入运营阶段才会产生正向现金流（收入），项目前期投资和成本回收期较长，往往在正式运营多年以后才会产生获利的现金流，这必然会进一步增加国有建筑企业的融资压力，增加其对持续现金流的需求量。在项目实施过程中，会出现因资金流动性不足引发的项目风险。

（三）国有建筑企业融资能力弱，融资方式单一

目前，传统国有建筑企业虽有规模、资质和资信优势，但普遍存在自有资金不足、负债率较高、现金流短缺的现象，从长期和行业整体角度看 , 并不能为如此大规模的 PPP 项目提供全额资本金融资及协助项目公司债务融资。而且融资方式单一，基本依赖银行贷款、保理业务、融资租凭等传统的融资渠道。国有建筑企业机构冗余、层级繁杂 , 还必须严格按照国有企业资产监督管理有关规定 , 履行“三重一大”决策程序 , 层层上报，集体决策、严格审查，防止项目决策出现重大失误。所以，对于国企特别是国企领导人来说 , 积极创新的风险要大于不创新的风险，造成思维陈旧、缺乏新的融资平台、融资方式。

三、解决国有企业参与 PPP 项目融资问题的对策

（一）完善 PPP 法律法规体系，建立政府诚信履约考核管理机制

1.要想有更好、更多的国有建筑企业参与PPP 项目中来，首先应该完善 PPP 项目的法律法规体系，建立政府诚信履约考核管理机制。政府作为 PPP 的合作方之一 , 能否诚信履约 , 是所有社会资本一直关注和担心的问题。社会资本一方在实施 PPP 项目过程中 , 本身即处于劣势地位 ,如果不能从国家层面制定政府诚信履约机制，社会资本的权益势必得不到保障 , 会严重影响到社会资本参与 PPP 的热情 , 建立科学完善的政府诚信履约考核管理机制迫在眉睫。

2.国有建筑企业自身在考察 PPP 项目的可行性时，应关注地方政府的诚信情况，项目是否得到上级政府的关注等。同政府签订契约关系，以此构成系统化约束，提前谈判做好约定，如针对财税政优惠出现变化的情况，国有建筑企业可以提前同政府确立规划，督促政府部门做好财税扶持工作，以免财政政策和税率发生不合理变动。

（二）全面提升国有建筑企业的前期投资分析能力及后期运维能力，以缩短投资回收期1. 国有建筑企业参与 PPP 项目投资行为均以带动主营业务——施工总承包为根本目标。要考察项目可行性，熟悉项目对参与各方的情况，如企业先根据自身业务特点选择擅长或盈利模式熟悉的非经营性或弱经营性 PPP 项目，如旧城改造（安置房）、产业园、市政道路等项目，减少投资失误的风险，也有利于专业资源调配 , 才能确保企业的 PPP 项目能够取得良好的投资回报，做好财力和成本收益核算，从而减少融资压力。

3.PPP 项目成功与否的关键不在于设计 , 不在于建设 , 而在于运营 , 从项目全生命周期的时间角度看 , 运营阶段时间占项目的八成以上 , 因此，国有建筑企业要提升自身后期的运维能力，其实指的是要将传统建筑施工企业单一施工理念转变成施工、运营、维护的全流程管理。必须做到以下两点，第一是要树立运营和维护的理念，摒弃传统的施工责任制观念；第二是国有建筑企业要通过对外交流等形式，学习并借鉴自身运维经验，提高自身后期运维能力。建筑企业应结合项目的具体特点 , 着力培育打造适合项目的运营维护管理团队 , 研究建立科学的运营维护管理机制，树立精细化和集约化的项目管理理念，降低运维成本、提高盈利能力，以缩短投资回报期。

（三）增强国有建筑企业的融资能力，多元化融资，优化资本结构

对国有建筑企业而言，要转变观念，采取有效措施提升自己的融资能力，要在传统融资方式的基础上进行优化，由被动融资向主动融资转变，由单一融资向多元化组合融资转变。从广义上来讲主要有以下两种方式：一是债权融资，PPP 项目最常用的债权融资就是银行贷款，但银行贷款不能为项目提供中长期贷款。这时就得考虑另一种债务融资——资产证卷化，PPP 资产证券化是指以项目未来收益权或特许经营权保证的一种融资方式，满足条件的 PPP 项目公司的应收款、收益权等均可以通过企业资产证券化融资。诸如高速公路的收费权、纯公益类项目的政府补贴，以及使用者付费与政府补贴相结合的付费机制。二是股权融资，PPP 项目股权融资主要通过引入股权投资基金的方式实现，即未上市企业进行股权投资和提供经营管理服务，基金公司可以参与SPV 公司的管理，同时还可以有效解决项目公司再融资难的问题，提高项目实施效率。 一般情况下，股权资金成本较高，债权资金成本较低，国有建筑企业应该结合自身实际情况，避免过度依赖初始资本金造成资金成本过高，也不能高杠杆经营，造成太大债务压力，要筹划最优的资本结构，以保证 PPP 项目的合理收益率。

四、结语

综上所述，PPP 模式在我国的发展已是大势所趋，应用范围逐渐扩大，对建筑施工企业的生产经营转型升级来说，是大机遇与高风险并存。虽然当前国有建筑企业在参与 PPP 项目的融资过程中还存在较多问题，但是笔者坚信国有建筑企业只要准确把握 PPP 模式的理念和特点，充分利用自身国有背景的优势，提前做好风险评估和风险防控，转变观念，积极参与，一定可以推动国有建筑企业健康可持续发展。

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