中国现代能源经济体系建设路径探析

　　如何在建设现代能源经济体系，基于能源禀赋达到能源效率的前沿的同时，确保“既有能源用，又没有污染，价格还可负担”，以保证“两个一百年”目标的实现，这是需要大家思考的一个问题。

　　“两个一百年”奋斗目标对增长质量和效益的强调，给能源市场效率设定了要求。要满足长期经济增长需要的能源供应，兼顾能源成本与污染排放治理，我的观点是要分两步走，第一步建立现代能源经济体系，以实现能源领域劳动生产率最大化；第二步是在禀赋与偏好下进行权衡抉择。因为即使达到了能源经济体系的效率前沿，我们仍不能确保“既有能源用，又没有污染，价格还可负担”这三大目标能够同时实现。一方面，在需求侧进行产业结构调整牺牲一部分GDP增长，另一方面，在供给侧优化能源结构，用环保政策降低化石能源的污染排放，并加之能源领域的配套财税体制改革和国际能源合作。

　　十个事实

　　理解我国未来的能源发展，不能脱离我国能源经济体系的基本国情。在我看来，“十大事实”构成了我国今天的能源现状，它们是思考中国能源改革的起点。

　　首先，从总量上看，我国能源市场规模巨大，作为全球最大的一次能源消费国和最大的能源净进口国，巨大的产出需求缺口给我国经济长期稳定增长带来能源保供的压力。

　　其次，我们的能源结构以煤为主，这导致环境与碳排放压力比较大。中国能源结构以煤为主，这是一个基本事实，经过这么多年的发展，新能源比重也只占了4%，我认为在可预见的将来，它也很难达到10%。这样的能源结构引发的一个问题就是环境污染问题，不过能源品替代是非常复杂的。即便是有效率的能源要想替代和成长也是很困难的，以石油为例，石油是高效率的能源，它的比重从0%到40%花了足足40年。

　　第三个事实是政府、企业和国民担心能源价格的冲击。就电而言，家庭电力支出占平均家庭支出比重只有2.53%，比重不是那么可怕，但能源支出占生产成本和生活成本的比重在不断上升。之后进一步煤改气的时候，特定地区的价格问题值得关注。

　　第四是不同人群的能源利用存在差异且能源补贴规模庞大。低收入者用煤这类传统能源较多，而高收入者用电和气这类现代能源较多，同时，我们一般补贴电和气。但值得注意的是，如果我们消除能源补贴，对不同的人影响是不同的，据我们测算，对高收入者是4%的影响，对低收入者的影响接近10%。

　　第五是从需求结构看，我国能源需求和消费的主力仍集中于制造业领域。高耗能产业能源消耗超过一半，高耗能产业污染非常严重，我们需要评估是否值得发展高耗能企业甚至需要鼓励高耗能企业出口。

　　第六个事实是能源资源存在错配，计划体制束缚劳动生产率。在我们的现行体制下，高效率的企业无法发挥作用，低效率的企业在满发。这就是资源错配。

　　第七个事实是能源缺口扩大，数量风险和价格冲击压力大。我国能源进口量每年都在增加，价格冲击经常发生，但是已经转移；数量冲击不经常发生，但是一旦发生，很难有替代方案。能源经济面临一个重要的方向就是如何保证海外能源供应的稳定性和持续性。

　　第八个事实就是中国能源需求在全球比重不断提高，中国已经成为全球能源贸易最主要的成员国之一。今天，中国卖什么什么便宜，买什么什么贵，因此是时候评估一下能源品贸易的影响了。

　　第九个事实是节能减排与地区发展权存在两难选择，尤其是经济欠发达地区若要追求节能减排，一定程度上需要以“牺牲”经济增长为代价，一方面有违民众的意愿，另一方面不利于地区间的协调发展。

　　第十个事实是能源领域市场体制与监管框架初步建立。首先，煤电油气领域的市场化改革都取得了一定的进展，但市场机制尚未真正建立。煤炭领域整体实现市场化，电基本实现了省级建立电力市场，对自然垄断的监管基本完成。其次，社会政策成效显著，电力交叉补贴保证了居民用电，2015年青海省基本上消灭无电人口，但这是非常昂贵的事情，一个很大的问题就是是否可持续。再者，尽管监管体系初步形成，但“政府之手”失灵的问题不容忽视，以批发价的93号汽油为例，汽油价格总比政府监管低11%，柴油低13%，市场竞争程度越高的价格越偏离监管价格，价格管制作用有限。

　　改革与权衡抉择

　　中国能源体系改革有着巨大的空间，随之而来的改革红利也非常大，如何在建设现代能源经济体系，基于能源禀赋达到能源效率的前沿的同时，确保“既有能源用，又没有污染，价格还可负担”，以保证“两个一百年”目标的实现，这是需要大家思考的一个问题。

　　对于建立现代能源经济体系。首先，在可竞争的领域中让市场发挥决定性作用。放开市场准入限制，在可以竞争的领域，让企业自由进入；政府在竞争性领域放开各种价格管制，并提升对价格波动的容忍度，让企业相互竞争决定价格水平。

　　其次，用好“政府之手”。中国能源领域煤电气油都存在效率提升空间，资源错配的问题也需要解决好，自然垄断能源监管能力也要提升，监管者要顶住其他利益集团的诉求。对于自然垄断领域，如电网和城市燃气公司，要加强监管，使用激励性监管等多种手段，从监管体系的科学建设和监管能力的有效提升两方面强化政府的监管能力；对于上下游的竞争性领域，促进全国统一市场建设的同时，强化单一市场内份额不能超过20%的规则等事前反垄断安排，加强市场势力的识别、防范和抑制等事后反垄断措施，同时放弃价格管制等扭曲交易市场的手段，确保能源市场健康平稳运行。在今年有关部门举办专家座谈会时，我们提出了一个意见，即监管机构没有权利以低于成本的价格对高耗能企业实行优惠。

　　当能源劳动生产率实现最大化后，我们仍然可能面临污染减排和能源价格不可兼得的问题，仍然存在相互制约甚至相互矛盾的三大目标将会转变为能源领域硬约束的可能性。

　　在既定目标和约束下要实现全社会福利最大化，政府和公众需要第二步--在经济增长规模、企业和家庭的用能成本和治污减排之间权衡取舍。一方面是需求侧调整，各类政策带来的产业结构调整，降低重工业的需求，我们牺牲一部分高耗能产业的GDP，牺牲一部分的就业，牺牲一部分的税收，换取能源的需求下降。另一方面是供给侧，水、核、风、光比重上升，虽然会带来成本的上升，但也可以换取化石能源煤电的减少，从而减少污染。另外煤是我们最主要的能源，煤炭的清洁利用也非常重要，可以实施更加严格的脱硫脱硝，从而进一步减少排放。

　　然而，权衡抉择背后其实是巨大的利益调整，难度极大。因此，需要重大的配套措施。为了减缓能源成本上升的压力、减轻政府的负担并保障能源供应安全，我们的建议是，提升环境税征收标准，由中央统筹使环境税额符合最优税收安排，尽可能减少环境税导致的市场扭曲；将成品油消费税彻底改为增值税，并实施增值税税率差异化改革；将部分含碳商品的增值税税率调整至30%，同时将非含碳商品的增值税税率下调至9%，可以在基本保障税收规模稳定的同时减少污染型商品的生产和消费，同时为环境友好型的企业和居民减轻税收负担。对于居民能源消费，要逐步取消交叉补贴，还原能源商品属性，使交叉补贴与城乡“低保”制度有机结合，让居民用能回归商品属性的同时，通过“政府之手”实现精准的兜底式补助。

　　文/郑新业

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