“办理破产”之国际比较--解析世行营商环境评估报告

　　世行“办理破产”指标有其特殊的方法和测评标准，要提升该项指标的得分，必须先透彻理解该指标的方法和测评标准，使改革举措有的放矢

　　在世界银行（以下简称世行）对中国内地营商环境的评估中，上海和北京是被评价的样本城市，其中上海权重为55％，北京为45％。“办理破产”指标是世行营商环境评估体系中的十个指标之一。2018年中国“办理破产”指标得分为55.82分，在190个经济体中排第56名。世行“办理破产”指标有其特殊的方法和测评标准，提升该项指标的得分，必须先透彻理解该指标的方法和测评标准，做到改革举措有的放矢。

　　“办理破产”指标的评价标准及方法

　　1.“办理破产”指标的理念

　　世行认为，良好的破产制度应当具备以下特征：（1）帮助债权人实现资产价值最大化；（2）允许有救助可能的企业进行重组，并有效关闭失败的企业；（3）提高市场的确定性，促进经济的稳定与增长；（4）鼓励贷款人提供高风险贷款；（5）保障更多员工从事原有工作；（6）有助于保护供应商及客户网。

　　基于上述理念，世行“办理破产”指标下设两项子指标，分别是回收率和破产框架力度指数，各占50％的权重。回收率是关于破产程序的时间、成本、结果及贷款利率的函数，按担保债权人收回的债务占债务额的百分比来记录。破产框架力度指数是对一个经济体现有破产法律框架的充分性和完整性进行评估，该指标取值范围为0-16分，数值越高，表示破产框架力度越好。

　　2.回收率指标解读

　　回收率的计算并非是统计中国法院办理破产案件的实际情况得出的，而是按照世行假设案例中的条件，答卷人结合中国法律规定和破产案件处理经验对设问作答后得出的。假设案例是由世行专家与国际律师协会破产委员会共同设计，代表多数国家中型企业的破产情况。回收率的计算公式是：回收率=（100×GC+70×（1-GC）-cost-a×20%×time）/[（1+lending rate）∧time]。其中，GC（持续经营，Going Concern）值的确定方法是，如果一个公司可以继续经营则为1，否则为0；cost指回收债务所需的成本，以占债务人不动产价值的百分比表示；a×20%×time中，a是指固定资产占资产总额的比重，20%是年折旧率，time是回收债务所需时间（从债务人违约到最终实现继续经营或是拆分处理，也可以理解为从债务人违约到债权人受偿为止）；lending rate是指贷款利率（国际货币基金组织《国际财务统计数据》公布的贷款利率，以各国央行和《经济学人》信息部的数据为补充）。在此公式中，破产程序的时间、成本和结果都是影响回收率的变量，但其中“破产程序的结果”即债务人企业是否会继续经营对回收率的影响最大。

　　3.破产框架力度指数相关争议问题解读

　　破产框架力度指数包括四项内容：启动程序指数；债务人资产管理指数；重整程序指数；债权人参与指数。该指数满分16分，在世行2018年营商环境评估报告中，中国的得分是11.5分。针对报告中的5个失分项，分别分析如下。

　　（1）破产程序启动后的融资是否优先于普通无担保债权人？

　　《中华人民共和国企业破产法》（以下简称《企业破产法》）第七十五条第二款规定：在重整期间，债务人或者管理人为继续营业而借款的，可以为该借款设定担保。在为借款设定担保时，新的融资是优先于普通债权的。未设定担保的，《企业破产法》第四十二条规定：“人民法院受理破产申请后发生的下列债务，为共益债务：（一）因管理人或者债务人请求对方当事人履行双方均未履行完毕的合同所产生的债务；（四）为债务人继续营业而应支付的劳动报酬和社会保险费用以及由此产生的其他债务；”第四十三条第一款规定：“破产费用和共益债务由债务人财产随时清偿。”据此，我们认为程序启动后的融资属于共益债务，具有优先受偿权。就此问题，世行专家认为《企业破产法》的规定不够明确具体。

　　（2）重整计划草案是否只有权利被改变或受其影响的债权人可以表决？

　　《企业破产法》第八十三条规定：“重整计划不得规定减免债务人欠缴的本法第八十二条第一款第二项规定以外的社会保险费用；该项费用的债权人不参加重整计划草案的表决。”据此，债务人欠缴的应纳入社保基金的社会保险费，重整计划不得规定减免，社会保险费征收机构不参与重整计划草案表决。在司法实践中，权利不受影响的债权人，如可获全额清偿或提前清偿（《企业破产法》规定可多次分配）的债权人通常不参与表决，该类债权人因其自身权益不受影响，本身也缺乏参与表决的积极性。世行专家则认为，《企业破产法》第八十二条规定了担保债权人、职工债权人、税款债权人、普通债权人均参加讨论重整计划草案的债权人会议，并分组进行表决。《企业破产法》没有明确规定只有权利被计划改变或受其影响的债权人才有权参与表决。

　　（3）债权人是否可以任命破产管理人，或有权批准或拒绝破产管理人的任命？

　　根据《企业破产法》第二十二条规定，管理人由法院指定，债权人会议认为管理人不能依法、公正执行职务或者有其他不能胜任职务情形的，仅可以申请法院予以更换。据此，债权人无权任命破产管理人。

　　（4）《企业破产法》是否要求债权人(通过债权人会议或债权人委员会决定)同意债务人出售大额资产？

　　根据《企业破产法》第六十一条第一款第八、九项和第六十五条第一款规定，破产财产的出售变价需要债权人会议通过，仅在债权人会议未通过时由法院裁定。世行专家认为，根据《企业破产法》第六十九条，管理人实施对债权人利益有重大影响的财产处分行为，仅须及时报告债权人委员会，而非取得债权人的同意，报告与同意是不同的概念。

　　（5）个人债权人在破产程序进行中是否有权获得有关债务人的财务信息？

　　《企业破产法》第二十三条规定：“管理人依照本法规定执行职务，向人民法院报告工作，并接受债权人会议和债权人委员会的监督。管理人应当列席债权人会议，向债权人会议报告职务执行情况，并回答询问。”第六十八条第一、二款规定：“债权人委员会行使下列职权：（一）监督债务人财产的管理和处分；（二）监督破产财产分配；债权人委员会执行职务时，有权要求管理人、债务人的有关人员对其职权范围内的事务作出说明或者提供有关文件。”第六十九条第一款列举规定管理人实施对债权人利益有重大影响的各类财产处分行为，应当及时报告债权人委员会。据此，个人债权人有权参加债权人会议，享有知情权。世行专家认为，《企业破产法》的规定不够具体明确，个人债权人难以据此要求获取债务人的财务信息。

　　提升“办理破产”指标的建议

　　1.提升回收率指标

　　（1）实现破产案件繁简分流，提高审判效率。根据案件繁简程度不同，构建分类处置机制，实行简案快审、繁案精审。在确保利害关系人程序和实体权利不受损害的前提下，对于债权债务关系明确、债务人财产状况清楚、破产财产可能不足以支付破产费用、债务人与全体债权人就债权债务处理自行达成协议的破产案件，简化审理。如北京市高级人民法院就此问题专项调研，已出台《关于加快破产案件审理的意见》，施行后将有效压缩北京法院破产案件的审理周期。

　　（2）加强破产审判专业化建设，促进破产审判能力全面提升。在法院内尽快推动成立专门的破产审判庭，暂不具备成立破产审判庭的基层人民法院，应设立专门的破产合议庭或审判团队，实现破产案件审理的集中化、专业化，统一裁判尺度，确保审判质量。保持破产审判队伍的稳定性，加大培训力度，定期开展研讨交流活动，推进破产审判法官队伍的常规化建设。对破产审判建立单独的、符合破产审判规律的绩效考评标准，区分案件情况和案件的不同阶段进行考核。

　　（3）推动网拍在破产程序中的应用，降低破产成本。借助执行网络拍卖平台或者其他市场化的网络拍卖平台，以网拍的方式处置破产财产。

　　（4）大力推进信息化应用，提升破产审判效率、降低破产成本。畅通网上预约立案渠道，利用中国法院破产重整信息平台的网上立案端口降低立案成本。通过“一网两平台”同步生成电子信息数据，加大司法公开力度。采用召开网上债权人会议、优先采取网络司法拍卖、经债权人会议同意利用智能在线评估系统评估等方式深度运用信息化手段提高审判效率。

　　（5）完善管理人选任和考核制度，提升管理人履职能力，提高破产案件审判质效。加强对管理人名册的管理，制定配套的名册管理办法，通过对管理人的动态考评，形成激励和淘汰机制，提高管理人履职能力。在管理人选任方式上，注重在重整案件中适用竞争方式指定与案件相匹配的优质管理人，促进重整成功。推动成立破产管理人协会，以加强行业自律、合作互助，促进管理人队伍的专业化、市场化发展和整体水平的提高。

　　（6）高度重视破产重整工作，发挥《企业破产法》的拯救功能，实现债务人、债权人、股东、社会多方利益共赢。通过听证、咨询政府相关部门和第三方专业机构等方式，结合债务人企业陷入困境的原因、企业财务指标等因素，综合识别判断债务企业是否具备挽救价值和再生可能，是否符合产业发展方向。对于具有救治价值的困境企业采取司法救治，积极引导适用破产重整程序；对于低端低效不具救治价值或救治无望的企业，果断通过破产清算实现市场出清，防止债务风险累积引发更多风险和危机。积极支持债权人、债务人、出资人、战略投资人等利害关系人为挽救企业所做的预重整等相关工作，探索庭外重组与庭内重整制度的衔接。

　　2.提升破产框架力度指数

　　（1）建议立法机关针对“办理破产”指标中破产框架力度指数中的各项内容，适时启动修订《企业破产法》工作，就司法实务中的疑难问题以及评价指标中存在争议的问题予以明确规定。

　　（2）建议出台强化董事责任的法律及政策规定，特别是强化刑事责任，以有效打击假破产真逃债行为，真正发挥《企业破产法》的作用，保障债权人的清偿利益，解决清偿率低的实质问题。

　　（3）建议财政部、国家税务总局对破产状态下企业的征税问题进行专门规定，对破产企业，特别是重整企业，给予减免税等方面的政策倾斜，做好《中华人民共和国税收征收管理法》等与《企业破产法》的衔接。

　　3.完善配套机制

　　（1）建立常态化的破产工作府院统一协调机制。通过府院联动，加强企业破产风险隐患预警、信息共享与反馈、跨部门联合调研等，促进解决破产企业瑕疵财产处置、重整企业续贷与信用修复、管理人依法履职保障等瓶颈问题，推动实现个案协调向制度化对接转变。

　　（2）尽快建立破产援助专项资金，解决“三无企业”破产费用支付、破产财产追收、职工债权保障、管理人基本报酬保障问题。

　　（3）完善企业信用机制，加大对企业人员下落不明、账册毁损丢失等导致无法清算时清算义务人的惩戒力度，打击恶意转移财产等假破产真逃债的行为。

　　（4）建议成立全国范围的破产管理人协会，完善管理人队伍的管理机制，提升管理人队伍素质。

　　（5）建议完善破产企业在引入战略投资人后人民银行征信系统信用修复政策，支持债务人企业破产重整；为法院查控破产企业账户资金流向提供支持，配合开展打击逃废债务行动、防范不合理的对外投资和转移资产行为；就管理人无法开立账户问题提供解决方案。

　　（作者单位分别为北京市高级人民法院，北京市第一中级人民法院，北京市海淀区人民法院）

　　□容红 高春乾 邹玉玲

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