化解过剩产能的总体进展及政策建议

　　中国化解过剩产能工作已经取得了全面而且显著的进展，下一步要重点转向化解过剩产能长效机制的建设

　　着力化解过剩产能是近年来中国宏观政策的重点之一，但对于如何化解过剩产能，哪些行业应主要依靠市场机制，哪些行业特别需要政策支持，政府和市场的作用应该如何定位等关键问题，在理论和实践中都有不一致的看法，也没有现成的答案和成熟的经验可供直接参考。因此，有必要对近年来中国各行业化解过剩产能的特点及进展进行分析梳理，以更好地推进化解过剩产能工作。

　　化解过剩产能主要关注的行业和政策

　　2008年以来，中国严重产能过剩行业涉及非常广泛，既有钢铁、水泥、平板玻璃、船舶、电解铝、煤炭、电石、焦炭等传统重化工行业，也有光伏、风电等新兴行业。

　　政府针对各产能过剩行业的政策措施在内容和力度上有很大差别。例如，对于钢铁和煤炭行业，2016年以来国家采取了全方位的措施，包括压减产能、扩大需求、解决就业等，还成立了1000亿元的转型升级基金，专门用于这两个行业化解过剩产能；对于电解铝、水泥、船舶、平板玻璃等行业，采取了“严禁建设新增产能项目、清理整顿建成违规产能、淘汰和退出落后产能、建立长效机制”等政策，但没有像对钢铁和煤炭行业那样直接提供资金支持；而对于有些行业，例如汽车、纺织、风电、尿素等，更多是从完善市场机制、强调行业自律和发挥市场调节作用的角度进行化解。考察不同行业化解过剩产能的进展和成效，一方面有利于评估已有政策的有效性，另一方面也能对相关政策的及时调整提供有益的启示。

　　各行业化解过剩产能的进展与成效

　　由于缺少对各行业产能利用率的系统监测，且不少细分行业也缺乏公开统计数据，因此，本文结合产能利用率和上市公司数据，对16个重点产能过剩行业进行分析。根据行业特征，本文将这16个行业分为产量不易调整的重资产行业、产量容易调整的重资产行业和轻资产行业三大类。

　　1.产量调整较慢的重资产行业

　　钢铁、电解铝和平板玻璃是三个比较特殊的行业，除了重资产行业产能调整较慢的特征外，这三个行业的生产工艺连续性要求非常高，生产线除非大修，不能轻易停产。因此，产量也不易调整，适应需求变化的能力最慢，化解产能过剩的时间最长。

　　（1）钢铁：产能严重过剩时期为2012-2016年。钢铁是最受关注的产能过剩行业。2015年中国粗钢产量达到8.04亿吨，接近全球的一半，产能约为12亿吨，产能利用率仅为67%。

　　从上市公司数据看，钢铁行业在2012-2016年间处于严重产能过剩状况，但2017年已有明显缓解。2015年底，29家普钢上市公司亏损面达到75%，到2017年1季度，亏损面下降到10%以下，销售利润率（营业利润/营业收入，下同）也在2017年3季度达到8.2%，产能过剩状况明显好转。

　　（2）电解铝：2016年2季度起产能过剩显著缓解。2011年，中国电解铝行业产能为2203万吨，产量为1768万吨（约占全球总产量的40%），产能利用率为80.2%。2013年时该行业产能利用率一度降至70.7%，但2017年回升至81.6%。

　　上市公司数据显示，自2012年起，铝业上市公司的亏损面不断上升，到2016年1季度高达60%。但随后急剧下降，到2017年3季度，亏损面降到个位数，利润率达到4.2%，恢复到2011年的较好水平，产能过剩得到有效缓解。

　　（3）平板玻璃：2014年2季度至2016年1季度产能严重过剩。平板玻璃行业产能过剩持续时间要短于钢铁和电解铝行业。2013年中国平板玻璃行业产能为12.5亿重量箱，产量为7.8亿重量箱，产能利用率仅为62.4%。2016年，平板玻璃产量为7.7亿重量箱，产能利用率为60.6%，远低于80%左右的合理水平。

　　产能过剩程度直接决定了产品价格水平。2014-2015年平板玻璃价格一直在60元/重量箱以下（综合成本在70元/重量箱左右）。自2016年2季度起价格开始显著回升。从效益情况看，2012年4季度10家上市公司有7家亏损，但2016年2季度后，亏损面下降到10%，平均销售利润率达到7.4%并保持提升趋势。

　　2.产量较易调整的重资产行业

　　多数重化工产业，虽然生产能力不易调节，但产量较易调整，化解产能过剩的总体难度要低于钢铁、电解铝和平板玻璃行业。

　　（1）煤炭：严重产能过剩主要在2014年3季度至2016年上半年。中国煤炭产量在2013年达到39.7亿吨的峰值，随后持续下降，直到2017年才小幅增长3.2%。其中，2015年煤炭产能利用率最低，当年产能利用率仅为65%。

　　从煤炭上市公司的效益情况看，产能过剩的持续时间显著低于钢铁行业。2015年4季度，29家煤炭上市公司的亏损面高达72.4%，但2016年底这一比重就下降到了20.7%，2017年进一步降到3.4%，平均销售利润率也达到15.6%。

　　（2）水泥：产能过剩严重但效益相对较好。水泥行业由于运输成本较高，企业之间主要局限于区域竞争，在产能过剩的情况下，普遍采用联合限产保价的形式维持效益水平。从产能利用率看，2015年全国水泥熟料产能达20亿吨，熟料产能利用率仅为67%。

　　从上市公司效益情况看，水泥行业产能过剩最严重的时期主要是2015年。在19家上市公司中，2009-2014年的亏损面基本在20%左右，但2015年攀升到50%，2016年起效益明显好转，平均利润率多数时间在10%以上。

　　（3）造船：2012年3季度至2016年3季度产能过剩最严重。与其他行业不同，船舶行业的过剩更多是由于全球需求疲软所致。2015年，中国造船完工量下滑至4184万载重吨，产能也下调至6500万载重吨，当年产能利用率仅为64.4%。

　　从船舶上市公司的效益情况看，2012年3季度至2016年3季度，亏损面在40%左右，销售利润率在0左右，企业的经营非常困难。这一状况在2016年4季度后有明显好转。

　　（4）工程机械：产能过剩自2017年1季度开始全面缓解。工程机械行业虽然没有被列入国家重点关注的产能过剩行业，但也经历了严重的产能过剩时期。例如，2011年中国液压挖掘机销售量为17.37万台，而2015年仅销售5.9万台（含出口），比2011年下降了66%。

　　从上市公司的效益情况看，工程机械行业的严重产能过剩状况从2012年3季度开始一直持续到2017年1季度。2012-2016年，工程机械行业14家上市公司的亏损面基本在60%左右，平均销售利润率为负。

　　（5）造纸：2012年至2015年产能严重过剩。造纸也没有被列入国家重点关注的产能过剩行业，但一方面由于前期产能扩张较快，另一方面由于网络化信息化发展对部分平面媒体用纸形成替代等原因，也出现过严重的产能过剩。

　　从上市公司效益变化看，2011年4季度至2015年，造纸业的亏损面都在40%-60%之间，行业利润率在2%以下。但2017年起，平均利润率已经恢复到10%以上的较好水平。

　　（6）焦炭：产能过剩直到2016年4季度后才开始缓解。从焦炭行业上市公司的效益数据看，焦炭行业产能过剩的时间比钢铁行业更长。在2008年4季度至2016年3季度间，上市公司平均利润率都为负数。2009年和2015年甚至出现了全部亏损的情况，2015年亏损面100%，平均利润率为-45%。

　　（7）氯碱：2008年至2016年产能过剩。自2008年起中国氯碱出现供给过剩的矛盾。其中，2010年烧碱行业产能为3021万吨，产量仅2087万吨，产能利用率为69.1%，而聚氯乙烯的产能为2043万吨，实际产量为1130万吨，产能利用率只有55.3%。

　　从19家氯碱上市公司的效益数据看，2008-2016年，亏损面基本在50%左右，平均销售利润率在0左右徘徊。但2016年3季度开始，平均利润率已经回升到8.44%的较高水平。

　　3.轻资产行业

　　（1）光伏：2011年至2014年产能严重过剩。2011年前，在国内外市场需求快速增长的带动下，中国光伏行业持续快速发展，但2012年起，受美国和欧盟对中国光伏产品进行反倾销和反补贴的影响，光伏产业出现了严重的产能过剩。

　　从上市公司效益情况来看，2011年4季度至2014年3季度是产能过剩最严重的时期。21家上市公司的亏损面在40%左右，平均利润率在0以下。但2014年4季度以后效益显著好转，2017年2季度平均利润率回升到接近10%的较高水平。

　　（2）风电：2012年至2013年产能严重过剩。与光伏类似，受市场需求吸引和各地大力发展战略性新兴产业的刺激，一段时间内风电业也面临严重产能过剩的矛盾。2012年和2013年风电设备产能利用率不到70%。

　　从风电上市公司的效益数据来看，产能严重过剩的时间在2011年4季度和2014年1季度间，平均利润率基本为负，亏损面达50%左右。从2014年2季度开始，利润水平显著上升，2017年2季度已经超过了10%。

　　（3）电线电缆：产能过剩仍较严重，但亏损面较低。电线电缆是中国重要的基础性产业，由于进入门槛较低，中低端产品同质化程度严重，长期处于低水平激烈竞争的状况。2012年，中国高压电线电缆的产能利用率为60%，普通的电线电缆仅为40%。严重产能过剩加上低价中标，该行业产品质量存在很多隐患。

　　电线电缆上市公司的数据显示，该产业亏损面不大，但平均利润率较低。2011年及以前，电线电缆上市公司平均利润率基本在6%-8%之间，2012-2015年间下降到2%-4%，2015年后有所上升，但也仅在5%左右的水平。

　　（4）陶瓷：2010年以来过剩产能已经显著化解。陶瓷属于典型的高耗能、高污染行业，进入门槛较低，行业无序竞争和产能过剩现象严重。但上市公司数据显示，2010年以后陶瓷业的利润率保持在较高水平。除了2011年4季度和2012年上半年外，陶瓷行业12家上市公司的平均利润率多数时间在10%以上，不少时候超过了20%，甚至接近30%，显示整个行业的品牌化、集中化和转型升级进展较为顺利。

　　（5）农药：产能严重过剩主要在2008年至2011年。中国是农药生产大国，企业数量众多，小、散、乱现象严重，很多产品都经历过严重的产能过剩。但是农药产能直接受国家准入政策的制约，例如2014年工信部提出原则上不再新增农药生产企业备案，这对缓解产能过剩发挥了直接作用。

　　从农药上市公司的数据看，农药企业的亏损面在2008-2011年和2015年较高，其他时期较低，总体在40%以下，行业利润率总体在5%左右，2012年前后一度低至2%左右，但2017年以来基本处于8%左右的较好水平。

　　（6）氮肥：2013年至2016年产能过剩严重。“十一五”以来，中国氮肥产能快速增长，尤其是尿素产能增速更为显著。2013年行业平均产能利用率约为75%左右，低于85%的合理产能利用率水平。

　　从9家氮肥上市公司数据看，2013-2016年是行业产能过剩非常严重的时期，2016年亏损面高达80%，平均利润率低于-5%，但2017年起，产能过剩得到了显著缓解，亏损面降到40%以下，利润率提高到5%以上。

　　各行业化解过剩产能的特点及政策建议

　　1.2016年下半年以来绝大多数行业的产能过剩程度已经得到显著缓解

　　在16个产能过剩行业中，除电线电缆业外，到2016年下半年，最晚至2017年初产能过剩矛盾都得到了明显化解。其中电线电缆行业虽然仍存在过剩问题，行业利润率很低，但亏损面并不高，煤炭、钢铁等行业甚至出现了局部供不应求的新现象。

　　2.化解产能过剩政策发挥了重要作用

　　从国际经验看，钢铁行业是化解过剩产能的重点和难点行业。而中国钢铁行业在全方位政策支持下，化解过剩产能取得了显著成效，煤炭行业产能过剩问题更是在短短两年时间内快速解决，显示中国化解过剩产能的政策起到了明显的作用。电解铝、平板玻璃、造船等重点行业政策对化解过剩产能也都取得了显著成效。

　　3.市场机制也发挥了基础性的产能调节作用

　　在16个产能过剩行业中，大多数行业的过剩产能都是主要依靠市场机制进行调节的。除光伏、风电、电缆、陶瓷、农药多数轻资产行业外，有些重资产行业，例如造船、工程机械、造纸、平板玻璃也主要是依靠市场调节。这说明在化解过剩产能的长效机制上，一定要充分发挥市场机制的基础性作用。

　　4.环保检查对加快行业调整有积极作用

　　不少行业的环保检查发挥了重要的化解过剩产能的作用。例如，污染排放水平较高的造纸业，近年来一直受到环保政策重点监管，这直接推动了落后产能淘汰。2011-2015年造纸行业共计淘汰落后生产线2100多条，淘汰落后产能3433万吨。农药行业同样受益于环保检查。2015年，受环保检查影响，环保装置不达标或者根本没有环保装置的农药生产企业纷纷停工停产，原本产能过剩严重、价格和需求都极其低迷的草甘膦行业终于开始了逆转，价格不断上扬。

　　5.高效的破产和兼并重组可以有效加快行业化解过剩产能步伐

　　破产和兼并重组更加市场化、更加便捷的行业，化解过剩产能进程更加迅速。例如，在玻璃行业，行业龙头企业华尔润集团是一家民营企业，员工8000人，拥有20条浮法生产线，连续13年保持全国玻璃行业产销量第一，但2015年10月，华尔润集团破产倒闭，行业产能过剩随即显著缓解。造船行业也出现了不少企业破产重组的案例。例如，世界第四大造船企业STX（大连）于2014年破产重组。

　　总之，从对16个产能严重过剩行业的分析看，到2017年，中国化解过剩产能工作已经取得了全面而且显著的进展，下一步要重点转向化解过剩产能长效机制建设。但是也要注意到，不少重化工行业，如钢铁、水泥、电解铝等可能由于基础设施投资放缓而再度出现产能过剩。因此，仍然需要坚持推进供给侧结构性改革，特别是通过加强环保、安全、质量监督检验，为企业创造更加公平的竞争环境，促进优胜劣汰和兼并重组，更好发挥市场机制的自我调节作用，从而促进中国工业进一步顺利转型升级，进入新的良性发展轨道。

　　（许召元、殷婷执笔）

　　□国务院发展研究中心“产业转型升级背景下的绿色增长战略”课题组