健全金融监管 维护金融稳定

　　从中央对金融监管机构的调整和人事安排中可以窥见金融监管改革的思路：实现宏观审慎监管与微观审慎监管的协调是防范系统性金融风险的必然选择

　　中共十九大报告提出，“深化金融体制改革，增强金融服务实体经济能力，提高直接融资比重，促进多层次资本市场健康发展。健全货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架，深化利率和汇率市场化改革。健全金融监管体系，守住不发生系统性金融风险的底线。”今年“两会”之后国务院机构改革方案中金融监管机构的调整正是上述精神的落实。

　　金融发展与监管理念变革

　　2017年7月召开的第五次全国金融工作会议强调：金融是实体经济的血脉，为实体经济服务是金融的天职，是金融的宗旨。如何使金融更好地服务于实体经济的发展，是金融监管的主基调，也是金融监管部门工作的重中之重，这将成为未来一段时间金融发展的理念和指导思想。

　　中国金融业增加值占GDP的比重在2015年就超过了美国、日本、英国，表明中国金融业取得了长足发展，但金融要为实体经济服务，其功能是实现资金融通、优化资源配置、服务实体经济的发展。如果金融业增加值的比重过高，意味着实体经济的融资成本较高、负担较重，可能影响实体经济的发展。

　　过去中国实行分业监管的金融监管体制，监管规则不统一，各行业的竞争也导致界限模糊、业务同质化发展。以通道业务为代表的金融套利行为造成资金空转的现象愈发严重，以致中国实体经济融资成本居高不下，中小企业融资难、融资贵问题尤为突出。影子银行的快速发展，也是影响中国金融稳定的重要因素。因此，突出强调功能监管，更加重视行为监管，防范系统性金融风险，促使金融服务实体经济的发展，已经成为了此次金融监管理念变革的主线。金融行业的发展确实需要正本清源，以实现金融业与实体经济之间的良性互动。

　　如何处理宏观审慎监管与微观审慎监管的关系

　　2008年全球金融危机爆发后，微观审慎监管的局限性充分暴露出来，宏观审慎监管问题受到各国金融监管机构、学界以及市场人士的重视。宏观审慎监管与微观审慎监管的差别在于，宏观审慎监管关注的是金融体系的系统性风险，以系统性的视角关注金融风险问题，而微观审慎监管则关注金融机构的个体性风险，通过保证微观金融机构的稳健经营来实现金融稳定的目标。

　　尽管宏观审慎监管受到空前关注，但宏观审慎监管的政策工具并不完善，西方发达国家在进行宏观审慎监管时，使用的工具也还很有限。中共十九大报告提出的健全货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架，将宏观审慎监管提高至与货币政策同样重要的高度，也是2016年将差别准备金动态调整和合意贷款管理机制升级为“宏观审慎评估体系（MPA）”之后，中国宏观审慎监管的创新之举。

　　此次中国金融监管机构改革参考了“双峰”金融监管体制。2002年，荷兰引入了双峰金融监管体制，即荷兰央行负责宏观审慎监管，荷兰金融市场监管局针对所有类型的金融机构进行行为监管。前者职责包括制定宏观审慎监管政策和微观审慎监管政策，以维护金融稳定和金融机构稳健经营，后者则是针对商业行为进行监管，维护市场秩序，保护金融消费者。荷兰的双峰金融监管体制是将货币政策、宏观审慎监管和微观审慎监管的职责一并并入央行，而中国在中共十九大报告中提出“健全货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架”，并在货币政策执行报告中开辟专栏对中国人民银行的双支柱调控框架进行解释。在此次金融监管机构改革中，中国并未将微观审慎监管的职责赋予中国人民银行，这是中国现行金融监管体制与荷兰双峰金融监管体制的不同之处。

　　尽管中国已经设立了国家金融稳定发展委员会作为国务院统筹协调金融稳定和改革发展重大问题的议事协调机构，以协调金融监管问题，但在具体操作层面还处于摸索阶段，如何通过宏观审慎和货币政策的双支柱框架来防范系统性金融风险，仍是一个亟待解决的问题。逆周期资本缓冲是宏观审慎监管的重要手段，即按照2012年出台的《商业银行资本管理办法（试行）》规定，视宏观经济周期状况对商业银行追加风险加权资产的0-2.5%作为逆周期资本要求，以缓解金融体系与实体经济的顺周期性，降低时间维度的系统性风险积累。与宏观审慎政策工具相比，微观审慎政策工具发展时间较长，也较为完善。在探索宏观审慎政策与微观审慎政策的协调方面，可以考虑将宏观审慎风险转化为微观审慎风险，通过微观审慎监管工具的使用，来达到缓释风险的目的，避免发生系统性金融风险。

　　如何处理中央和地方金融监管职责

　　在加强宏观审慎监管与微观审慎监管的同时，也需要加强中观层面的地方金融监管工作，防范区域金融风险的发生和蔓延，加强中央与地方之间金融监管工作的协调与配合。第五次全国金融工作会议强调，“地方政府要在坚持金融管理主要是中央事权的前提下，按照中央统一规则，强化属地风险处置责任。”国务院金融稳定与发展委员会职责之一就是“指导地方金融改革发展与监管，对金融管理部门和地方政府进行业务监督和履职问责等。”事实上，中国近年来地方金融风险事件频发，如e租宝、昆明泛亚金属交易所事件等，虽然是区域性的孤立事件，但很容易向其他地区蔓延，对中国金融稳定构成了很大威胁。

　　经济周期与政治周期的不匹配以及金融风险的负外部性，决定了地方政府官员有动力在发展经济方面注入更多精力、冒更大风险。区域金融的发展在一定程度上能够促进地方经济增长，但也加剧了区域金融风险的积累。区域内风险的溢出效应，使地方政府官员在享受经济增长带来的好处的同时，又不必完全承担相应的风险，这便造成了地方政府会放松对本区域内金融风险的监管和控制。风险的集聚及释放不是一时形成的，因此，对地方金融风险防控的履职问责存在现实困难。对地方金融监管采用何种金融监管体制与模式，取决于当前的公共政策目标。在加强金融风险防控的背景下，关于中央与地方金融监管的协调，就需要加强中央金融监管部门的监管权力，从而限制地方金融部门的冒险冲动，解决地方金融监管空白问题，进而使区域金融风险的积聚不致于威胁其他地区和全国的金融稳定。

　　金融监管机构和人事调整对未来金融稳定的影响

　　此次国务院机构改革方案中，证监会并未与银保监会一起合并组建大的金融市场监管机构，凸现出国家对于金融服务实体经济、提高直接融资比重问题的重视。与此同时，郭树清兼任银保监会主席以及中国人民银行副行长、党委书记，这种人事安排在统筹金融监管、深化金融机构改革等方面有着深远意义，凸显出中央对宏观审慎监管政策与微观审慎监管政策协调的重视。

　　从中央对金融监管机构的调整和人事安排中可以窥见金融监管改革的思路：实现宏观审慎监管与微观审慎监管的协调是防范系统性金融风险的必然选择。目前通过人事安排来达到此目的也许只是一种过渡期的安排，通过适当的制度安排来实现金融监管政策的协调才是长久之策。这也从侧面说明中国金融监管改革在金融监管政策的协调方面还处于探索阶段，金融监管改革或许才刚刚开始，还远未结束，还需要进一步的改革和完善。

　　2018年3月召开的中央全面深化改革委员会第一次会议通过了《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》，并于同年4月由中国人民银行、银保监会、证监会和国家外汇局签发，对涉及银行、证券、保险、信托的各类金融机构建立了统一监管的框架，这在未来将会是常态，金融监管方式将真正由机构监管向功能监管转变，强调宏观审慎监管与微观审慎监管相结合，按照统一的监管标准，实行公平的市场准入和监管，最大程度消除监管套利空间。在可以预见的将来，人民银行通过微观审慎监管规则的调整来实现宏观审慎的监管目标，将成为重要选项。

　　目前的改革中将起草银行业、保险业重要法律法规草案和建立审慎监管基本制度的职责划入人民银行，未来还应当将证监会起草证券业、基金业法律法规以及其他重要法规和规章的职责划入人民银行，实现金融监管规则在制定层面的真正统一，完全避免各金融监管机构之间在监管规则制定方面的竞争。而银保监会和证监会的职责，则可以定位于审慎监管规则的执行层面，实现金融监管规则立法权和行政权的实质分离。由银保监会和证监会负责行为监管，由人民银行承担统一起草拟定审慎监管规则的职责，也能够突破金融行业部门利益在监管规则制定方面的影响和限制，同时便于宏观审慎监管与微观审慎监管的充分协调，探索出一套适合中国国情的金融监管体制，从而实现维护金融稳定、防范系统性金融风险的目标。

　　（作者单位为中国政法大学）

　　□胡继晔 董亚威