美国税改对中国制造业的影响及对策

　　2017年底，特朗普政府推行的《减税与促进就业法案》（Tax Cuts and Job Act，以下简称“税改法案”）在美国参众两院获得通过，并经特朗普签署后于2018年正式生效。特朗普政府意欲通过减税鼓励消费，增加投资和就业，促进经济增长，最终实现“让美国再次伟大”的目标。美国作为当今世界最重要的经济体推出的税改法案，不仅深刻影响其利益分配格局和国内经济发展，而且会对中国等新兴经济体乃至全球产生溢出效应。

　　美國税改的主要特征

　　本轮由特朗普政府推行的税改法案涉及税种较多，涵盖了公司所得税、个人所得税、遗产税、跨境所得税以及海外收入征税制度等的改革，并对相关税率、税收优惠、税前扣除、反避税等进行调整。具体来看，主要表现出以下特征：

　　降低纳税主体的税率水平。个人所得税是美国联邦政府最主要的税收来源，其税率分为7档。本次税改除了保持10%和35%两档不变外，其他税率分别由39.6%、33%、28%、25%和15%调降为37%、32%、24%、22%和12%。但该法案对个人所得税税率的调整为暂时性降低， 这为在未来通过回升个人所得税税率以弥补财政赤字提供了可能。与此同时，税改法案还将应税所得20万美元以上的个人适用税率从原先的33%提高至35%，并取消4050美元的个人免税额。在公司所得税中，约占美国全部企业8%左右的C型公司（股份有限公司）所得税最高边际税率由35%降为21%。尽管如此，但由于取消公司部分税前扣除优惠，实现的历史境外利润由汇还征税改为视同汇回征税，大多数个人独资企业和合伙企业难以享受该优惠，这使得公司实际降税幅度远小于名义税率。

　　对税前扣除和减免优惠进行调整。新法案对企业所得税资本费用化以延期纳税，但也对利息支出限额扣除增税。例如，对独资企业、合伙企业和S型公司（无限责任公司）等穿透小企业合格经营所得征收个人所得税，允许抵扣20%收入，适用最高边际税率37%。2017～2022 年5年内发生资产投资成本由折旧摊销改为100%费用化（不包括房地产）。利息支出由税前全额列支改为按不高于扣除利息、税项、折旧和摊销前利润30%列支， 以限制利息支出，改变资本弱化避税倾向。每年净经营亏损结转限额由前转2年后转20年改为年度应纳税所得额90%，可向后无限期结转。

　　提升扣除标准。在个人纳税标准方面，个人单独申报的免税门槛由过去的0.6万美元提高到1.2万美元，夫妻共同申报则由过去的1.3万美元提高到2.4万美元，户主申报由9550美元提高为1.8万美元。在遗产税改革方面，保留遗产税并将豁免额提高了一倍，将2018年个人应税财产超过560万美元提高为1120万美元，将夫妻共同应税财产超过1120万美元提高为2240万美元。但2025年之后“落日条款” 将恢复至本次税改前豁免额水平。

　　简化税制，提高征管效率。取消公司替代最低税收（AMT），提高个人替代性最低税负制（AMT）门槛。为避免高收入人士利用税前扣除避税，对应税收入高于AMT门槛且按AMT计算税收高于一般所得税者，须按AMT规则来缴税。通过提高AMT门槛以简化税制，降低税收征收成本和纳税人遵从成本，进而提高征管效率。

　　调整跨境所得税。针对美国作为资本输出国的跨境投资占比较高，且资本外流和关联交易转移利润等问题，税改方案规定，美国公司取得的来自其境外子公司（持股比例10%）的股息，可享受100%的所得税豁免，境外子公司历史累积境外收益将被视同汇回一次性进行征税，现金及现金等价物适用15.5%税率，非流动资产适用8%税率。依据受控外国公司规则对美国境外子公司超额利润（超过企业资产的10%）征收10.5%的税收（从2026年起升至13.125%），可抵免80%的境外税收。在跨境所得税改方面，既对子公司股息免税也对历史遗留境外利润征税。对美国公司从境外供应方取得的销售或服务所得中与知识产权相关的部分（适用13.125% 的税率，并自2026年起调整为16.4%的税率）以及大型跨国企业集团内向境外关联企业付款（适用10%的最低税率，但2018 年适用5%的税率）征税。新法案通过限制境外关联交易支付，引入反税基侵蚀税（BEAT），以反避税减少税收流失，增加美国的税收收入。

　　美国税改的溢出效应

　　税改法案是特朗普政府在“美国优先”理念的指引下，继1986年以来对美国税收制度进行的最为重大的改革，也是其重塑美国竞争力和领导力的核心举措之一。关于该税改法案对美国联邦政府财政赤字、私人消费、企业投资、劳动就业以及经济增长的影响，各界均有不同的观点和看法。

　　乐观派认为，税改法案的实施将显著提升美国经济增长。享受减税政策的公司可将更多资金投资于科技创新、设备购置或升级、人力资源培训或扩大就业等， 对个人减税还会起到鼓励私人消费的作用，这都将有利于促进经济增长。白宫经济顾问委员会（Council of Economic Ad v i s e r s）的报告显示，税改会使美国GDP增长率升至3%～5%的区间，10年后可能会使产出再增加7000亿美元至1.2万亿美元。彼得森国际经济研究所预测， 税改法案将使2018年美国GD P提升0.8 个百分点。高盛集团则预测，减税政策将推动美国经济在2018年和2019年各提升约0.3个百分点。税务基金会（T a x Foundation）的研究则认为，倘若将企业所得税的最高税率降至20%，在未来10年会创造约65万个就业岗位，个人税后收入增长约3%，整体经济增长约3.3%。

　　谨慎派则认为，税改法案的实施对经济增长的刺激效应有限，长期来看甚至还存在负面效应。其理论逻辑在于，当劳动力市场非常接近充分就业时，减税更可能导致联邦政府预算赤字显著扩大，特别是在债务负担非常沉重的情况下，这可能导致长期利率大幅上扬，并最终抵消减税带来的任何潜在收益。美国税收政策中心的研究显示，特朗普推行的税改法案在2018 年会提升美国GDP约0.7个百分点，但在长期给政府财政带来压力和挑战。胡佛经济研究所预测，未来四年税收减免将使年均减少的税收收入相当于1.1%的GDP。从长远来看，联邦政府将需要更多的借款来弥补减税缺口，这会推高私人部门借贷成本，抑制企业投资，掣肘长期经济增长。美国国会预算局（Congressional Budget Office）的预测认为，未来10年美国GDP增速仅为1.9%。此外，国际货币基金组织（IMF）和经济合作与发展组织（OECD）等国际组织对特朗普政府的税改政策效果也持谨慎态度。

　　尽管税改能否在长期促进美国经济增长存在争议，但其对全球经济复苏的溢出效应不容忽视，对中美经济关系以及中国制造业的影响尤为值得关注。具体影响如下：

　　第一，减税法案与“加息+缩表”效应叠加，会加速资本回流。特朗普政府税改的目的就是吸引更多海外投资，鼓励制造业回流本土，缓解产业空心化难题， 创造更多就业机会，促进经济增长。此次税改方案除了大幅下调企业所得税税率并对资本利得回流課征低税率，使美国公司税率从全球最高之一变为最低之一外，还通过修订海外递延收入政策向免税体制过渡，以避免美国企业海外子公司在适用红利豁免前过分关注区分海外所得与盈利， 使美国企业将海外所得汇回本土比留在海外更具税收优势。这些税改措施将对吸引更多海外资金从中国等新兴经济体回流美国发挥重要作用，并可能吸引很多优秀的跨国企业落户美国。与此同时，随着金融危机的负面影响逐步消退，美国等发达经济体开始采取退出量化宽松政策，美联储加息和缩减资产负债表将使美元进入升值通道，这将给包括中国在内的新兴经济体带来持续增强的资本外流压力。短期内， 鉴于中国持续推进减税降费效果初显、劳动力成本相对美国仍具比较优势、市场规模巨大、投资回报率可观等，国际资本不会大规模撤离中国市场。但在长期，在减税和退出量化宽松政策的共同作用下，中国等新兴经济体无论在预防资本外流还是在吸引外资方面，面临的难度都会进一步增大，这将给在高质量发展阶段实现中国制造强国战略带来严峻挑战。

　　第二，减税政策在鼓励美国企业科技创新的同时，却可能分流他国研发投入， 影响其创新能力。一直以来，美国的科技创新水平在世界处于领先地位。根据由世界知识产权组织（WIPO）、美国康奈尔大学和英士国际商学院（INSEAD）及其合作伙伴共同发布的2017年全球创新指数报告，2017年美国的创新指数居全球第四位。科技创新需要持续的研发投入，而减税政策会吸引更多外资在美国投资设厂， 并激励企业将更多剩余利润投入科技创新和新技术研发，进一步增强其科技创新能力，提升美国企业的国际竞争力。中国在2016提出成为世界科技强国“三步走”目标，到2020年时进入创新型国家行列，到2030年时进入创新型国家前列，到新中国成立100年时成为世界科技强国。由于特朗普的税改政策会吸引更多外资流入，这会使中国等新兴经济体在利用外资、高端技术和管理经验等方面的相对减少，在投资总额约束条件下挤占企业研发支出，迫使企业把本用于研发的资金改为人工成本或市场营销等的支出，从而影响中国制造业企业竞争力的提高，掣肘科技强国目标的实现。

　　第三，减税政策对不同层次制造业的影响存在差异。此次特朗普政府实行的减税措施目的之一虽是吸引制造业回流，创造更多就业机会，但绝不是鼓励中低端制造业回流，而是意在吸引高端制造业和科技创新型资本进入美国。事实上，中美在制造业领域竞争并非完全重叠。美国分布在工程机械、汽车、家电等领域的中低端制造业的竞争力提升的确会给中国带来冲击，但诸如芯片、精密仪器、软件等高端制造业的大力发展，则可能会对中国的产业升级产生外溢性。特朗普税改方案如能促使美国经济扩张，则会增加其对中国中低端制造业产品的需求，进而带动中国相关制造产业的发展。但随着中美贸易争端逐步升级为贸易战，预计特朗普政府会采取更多贸易保护主义措施，这也可能抵消减税政策对中国出口的有利影响。

　　第四，在长期可能引致部分高端制造业的产业链发生转移。美国施行的减税法案将在短期内温和刺激经济增长，这也是特朗普政府税改的主要目的。美国经济的快速复苏，本应有利于全球贸易往来，有助于中国制造业产品对美输出，但由于特朗普政府推行的贸易保护主义措施，如针对中国的301调查将矛头瞄准“中国制造2025”，这可能对中国高端制造业的发展带来不利影响。短期内，选择在中国进行投资的美国资本和技术密集型企业会考虑人力资本质量、市场规模以及市场就近原则等因素，不会大规模转移投资。但从长期看，其可能逐步重整在华高端制造和产品研发的产业链，以规避美国加征关税的不利影响。

　　第五，税改法案可能引发全球竞争性减税。从国际视角来看，适度的税收竞争具有正向效应，有利于减轻各国企业税负，促进东道国吸引更多的外来资金和技术，弥补资金缺口，增强技术创新能力， 进而扩大税基。但过度竞争性减税引发的全球连锁反应会给其他国家带来竞争压力。特朗普政府的减税政策可能在世界范围内引发新一轮减税浪潮，加剧全球税收竞赛。根据IMF的研究，面对美国下调企业所得税税率，世界其他国家为增强吸引外资的竞争力，也会降低本国企业所得税率，以减少本国资金外流，由此可能产生竞争性减税效应，造成财政政策功能弱化，损害全球经济的健康发展。回顾历史，美国历次减税都会引发其他国家争相效仿。在里根减税时期，英国实施了供给侧减税改革。特朗普政府宣布税改方案后，英国、日本、法国、德国等国亦纷纷下调本国企业所得税税率。例如，英国计划削减2018年预算案中的印花税以刺激房地产市场，并宣称2020年将企业税下调至17%。日本“根据海外减税动作，进一步扩大减税幅度”，并提出把企业税负降至“能够帮助企业在世界上竞争的水平”（例如，计划将投资人工智能等高科技企业的企业税率最多降至20%）。法国的2018年预算案则计划减税108亿欧元。鉴于目前中国正处于外商投资放缓与对外投资增加的转型阶段，特朗普政府的税改方案所形成的“虹吸效应”和“示范效应”，将使中国制造业直接承压。如果在华外国企业母国的税赋环境和营商环境明显优于中国，则可能吸引外资市场主体从中国撤回母国。

　　中国的应对之策

　　无论是为了应对特朗普政府税改方案的挑战，还是适应未来中国经济转型发展的需要，有效增强中国微观市场主体的综合竞争力才是正道。面对特朗普政府推行的新税改法案及其不利影响，中国应多措并举，积极应对。考虑到中国采取以流转税为主体的间接税的税制结构，以及制造业增值税在国内第一大税种增值税中占主导地位，为此，建议通过优化税制结构， 出台配套优惠政策，改善营商环境，进一步降低企业特别是高端制造业的税费负担，减少制造业企业的营运成本，以鼓励和引导企业将更多资金投向研发创新，提升企业的科技创新能力。

　　继续深化税制改革，建立依法减负的长效机制。加快税收立法和税费改革的步伐，通过减税降费制度设计，对制造业企业负担进行监督，对企业及其经营者权益进行保护，使制造业企业减税降费有法律依据，切实解决制造业税费成本较大的问题。建议制定出台针对制造业企业降低税费负担的法律法规，特别是可以增值税改革为突破口，通过制定《增值税法》来完善增值税的抵扣制度，定期调整制造业增值税税率。适当调低企业所得税税率，完善和规范税前扣除和税后优惠等政策。继续推动减负制度建设，加强减负工作的机制建设和组织保障，建立减负工作协调机制，强化减负工作机构组织协调和监督检查职能。

　　规范税外收费，降低制造业负担。造成中国制造业企业税负偏重的因素中， 除了增值税、企业所得税外，还有其他名目繁多的基金或缴费，为此，建议通过推动立法的形式，清理种类繁多、政出多门的政府性基金和行政事业性收费以及一些不规范的收费项目，尽快完成费改税和取消税外收费项目工作，以切实降低制造业企业的税费负担。一是取消无法律法规依据的收费事项，建立统一规范的涉企事项清单制度。建议对涉企行政事项进行全面清理规范，在实施权责清单和涉企收费清单制度的基础上，建立包括行政审批及其前置中介服务、行政检查、行政收费、行政处罚以及保证金等在内的全部涉企事项清单制度，明确政府和市场的边界，为继续降低企业制度性交易成本奠定基础。二是清理企业承担的不合理收费项目。对于制造业企业缴纳的工会会费、残疾人就业保障金和水利建设基金等，建议大幅降低工会会费，并适时取消残疾人就业保障金和水利建设基金。三是加快推进“清费立税”工作。应明确改革政府性基金的时间表和路线图，继续降低企业非税负担。允许并鼓励地方政府结合本地实际适度减免具有自主权限的政府性基金，出台更大力度的普惠性降费措施。四是通过税收立法将适合税收形式征缴的基金项目和收费项目改为有法可依的税收项目，将某些收费项目适当并入税改方案统筹实施。五是整治中介收费问题。对本应由政府提供的优质服务转移给中介的现象，应坚决制止。同时，清理和整顿中介服务事项，从源头切断中介高收费与行政职权的联系。

　　适时降低税率，优化税制结构。根据拉弗曲线，提高税率虽能增加政府的税收收入，但当税率达到一定“门槛”之后， 较高的税率反而会减小税基，导致政府税收收入的减少。为此建議：一是继续调降税率。特别是降低增值税税率，既要达到为企业减负的效果，还要统筹考虑国家财政的承受能力。二是调降制造业产业链的关联税率。制造业企业的生产经营是一个包括研发、投入、产出、销售、分配、再生产和扩大再生产等诸多环节的复杂系统，所涉及的税种和收费类别繁多。在降低制造业增值税税率同时，还可以考虑降低制造业上中下游关联企业的相关税率， 构建整个产业链的税率关联调节机制，以切实降低制造业企业的整体税负负担。三是为了抵消增值税税率下降的影响，还可深入研究开征房产税、遗产税等新税种， 扩大税源，努力实现财政收入稳定。

　　鼓励科技创新，支持制造强国战略。在全球产业链中，大部分中国制造业企业仍处于中低端，以劳动密集型和资源耗能型的传统产业为主，随着人口红利逐渐消失、产能过剩日益突出，环境污染日趋严重等，这种依靠低成本和高耗能的旧发展模式不可持续，必须通过加大研发投入， 加强技术创新，提升自身竞争力，助推产业转型升级，支持“中国制造2025”战略。为此，建议扩展高新技术企业的适用范围，将优惠税率重点向“中国制造2025”战略中拟发展的高新技术企业倾斜，激励其核心技术的研发与应用。合理设定高新技术企业的优惠税率区间，既要达到激励企业加大研发和自主创新的目的，也要防止因税收优惠过大而使高新技术企业不必提高效率，即可获得高额回报的现象发生。可以参考“专利盒”税收优惠制度，将产业优惠税率的适用范围扩展至所有高新技术企业研发专利的商品化所得收入中，引导产业优惠税率从重企业类别向重企业研发、从重技术发明向重专利商品化的转型。对高新技术行业给予适当的税收优惠，对高科技设备投入进行税收抵扣，进一步扩大研发费用税收优惠政策的适用对象，将成本加成抵免变为研发费用的一定比例在应纳税额中抵免。落实和完善有关创新企业研发费用的计核方法， 加大对技术创新企业的财税扶持力度。加强对科技创新和技术研发的税式支出的考核与管理，让制造业企业切实享受到因科技创新而获得的减税激励。

　　第五，积极营造公平、透明、可预期的营商环境。良好的营商环境对吸引外资、科技创新、助推经济增长具有重要意义。世界银行发布的《2018年营商环境报告》显示，中国纳税时间较上年压缩了52小时，排名提升32位。2017年由第三方组织的纳税人满意度专项调查结果也显示，国税和地税得分较上年同口径分别提升5.49分和2.04分，表明纳税人满意度和获得感进一步增强。尽管如此，中国营商环境的位次与发达经济体仍有很大差距。为此建议，一是完善法律法规，平等对待国内外各类企业，积极吸引外商投资，保护外商投资合法权益。二是构建积极健康的政商关系，提高行政审批效率和服务质量，减少政府对市场的行政干预，为企业合法经营创造良好的环境。三是破除垄断保护。实现公平竞争是降低实体经济成本的重要途径之一。四是打造开放合作的新格局。实施准入前国民待遇加负面清单的管理制度，大幅度放宽市场准入，施行高水平的贸易投资便利化政策，扩大服务业对外开放等。

　　贾中正