土地批租与中国的快速城镇化

来源:文化纵横
关键字:土地批租,城镇化,资金
发布时间:2019-05-27 11:40

　　李宽

　　[关键词]土地批租级差地租城镇化

　　改革开放以来，中国的城镇化率由1978年的17.92%提高到2017年的58.52%，实现了速度惊人的城市化。学者们从要素的聚集-扩散理论、区位中心地理论、城乡关系角度的推-拉理论、异地转移和就地城镇化的双重模式论等角度对其进行了解释，但从发生过程学的角度来分析城镇资金筹措与城市化推进模式的研究则不多。本文认为，20世纪80年代后期开始的土地批租（即土地使用权有偿出让）制度在推进城镇化建设上居功甚伟。正是因为有了土地批租制度，土地才由资源变成了资产，地方政府才得以通过土地出让筹集可观的城市建设资金，从而开展工业化和城镇化建设。

　　一、土地批租前的城市建设资金来源

　　中国传统的城市建设，资金主要来源于府库、道库。城市的主要交通干道是“官道”，属官修，一般的支巷小街，则由豪门地主以“善举”、“善政”的形式逐步添筑。所以，在旧城中可以经常看到以某姓氏或名字命名的巷子，或这些巷名中常含“善”、“义”、“恩”、“德”等字样。到了近代，上海外滩的租界建设中首次引入了西方以捐代政的“公派”思想。[1]“所有修筑道路、通路、设立码头各费，概由初到商人及该处侨民公派，其尚未摊派者与后来者，均须依数摊派，以补足之”。 [2] 这种所谓的公派即通常意义上所讲的集资和摊派。

　　新中国建国初期，国家通过控制城市的消费和提取农业的剩余来完成工业的原始积累。在建设过程中，国家将发展的重心放在了基础相对较好的大城市，且资金主要集中在直接生产部门，追求短期增长，尽量减少“非生产性”投入。[3]这使得城市发展缓慢，基础设施建设欠账较多，阻碍了城市对工业的促进作用，因而后期只能将发展重心稍向基础设施欠账少的中小城市转移。[4] 当时，工业与城市的发展呈现分离的倾向，国家片面地在工业上投资，而忽视了作为其载体的城市的发展。在这种发展思路下，对农村地区的投入就更少。作为人民公社所在地的城镇或集镇大多是依靠农村集体的内部积累来完成建设。公社从各大队或生产队调拨土地，无偿使用，还从各个集体调拨资金、物资和劳动力来完成相关的建设。

　　在计划经济时代，曾出现过两次乡村工业化的高潮。第一次是在1958年，成都会议通过了关于在地方发展工业问题的意见，要求各地的干部“既要学会办社，又要学会办厂”，办一些以自产自用为主的小型工业，“有啥办啥，要啥办啥”。由于当时是以公社为主体、以集体的名义办厂，因此对于土地的占用和对物资、人力的调配是无偿的，农民个体乃至生产队、生产大队对此都没有意见。但一年之后，中央很快对这次乡村工业发展进行了整改，原因是各地兴办的各种小工业形成了与城市工业争夺原料的态势，不利于城市工业发展；而且这些小工厂占用生产材料，但是效率低下，造成了极大浪费。因此，中央要求凡是与现代工业争夺原料的乡村工业都要为现代工业让步。1961年之后，中央的要求更加严厉，认为农村的优先任务是保证粮食生产而非发展工业，要求农村工业劳动力不能超过总劳动力的2%。[5]因此，这次工业化浪潮对小集镇来说只是建立了一些小工厂或者小作坊，并没有产生太大的变化。

　　1970年代出现了第二波乡村工业发展的高潮。毛主席指示：农业的根本出路在于机械化，所以许多人民公社就购置了一批农业机械。在使用过程中，需要对出现故障的机械进行修理，当时的要求是大修不出县、中修不出社、小修不出队，使得农业机械化的成本不需国家承担，而是公社自己负责。在此要求下，公社又办起了“五小”工业，为机械化积累资金。与第一次乡村工业化浪潮依靠集体名义来筹集生产资料不同，第二次工业化浪潮主要是从下层级的集体单位进行平均摊派或者给予较低的补偿。

　　建国的前三十年虽说时间很长，但城镇的工业建设成就较为有限。当时国家的工业建设集中在大中型城市，农业则分布在广大的农村地区，居于中间的小城市和集镇并不是发展的重点，仅作为行政和工商业中心存在。在商业受国家控制、工业受国家抑制的情况下，集镇的发展程度十分有限。总之，土地批租前城市建设资金主要依靠捐款、集资、调拨等非市场手段来完成，没有将土地作为要素，发挥级差地租的作用。

　　二、土地批租的探索与实践

　　改革开放初期，城市基础设施建设普遍滞后，存在很严重的历史欠账，阻碍了工业化和城镇化的发展。以上海市为例，整个“七五”期间，可用于基础设施、技术改造等的地方财政仅为120亿元，而各项改造、建设所需的资金累计达450亿元，中间存在很大的缺口。为了解决这个问题，许多人将目光投向已经发展起来的中国香港和新加坡，它们的经济发展主要靠房地产和“三来一补”。例如，在香港的發展过程中，地产收入曾占到香港财政总收入的37%。通过发挥土地的媒介作用，对土地使用进行收费，香港政府筹集了大量的城市建设资金。1986年，上海对香港的发展经验进行了全面研究，出台了《关于上海试行出租土地使用权办法的初步设想》。1987年7月，国务院常务会议明确指出，“土地有偿使用是个很重要的问题，这条路必须走。搞房地产业，不走这条路城市建设这套关系不能理顺”，并要求首先在沿海开放城市和开发区实行土地有偿使用。深圳和上海立即响应。1987年9月8日，深圳市以协商议标形式出让有偿使用的第一块国有土地；9月11日以招标形式出让第二块国有土地；12月1日又以拍卖形式出让第三块国有土地使用权。这是中华人民共和国成立后的首次土地拍卖活动，引起国内外关注。1987年，深圳这三块土地加起来，政府共得到了2336.88万元的土地出让费，等于特区1985年、1986年两年全部的土地费用收入。1988年7月8日，上海市政府经过严格的公证程序，宣布日本孙氏企业有限公司以2805万美元获得虹桥经济技术开发区26号地块1.29公顷土地50年使用权。深圳市的土地是出让给国有企业，上海则是直接面向国际市场。这两个城市的土地出让开启了城市建设的新篇章，也开启了具有中国特色的土地批租制度。

　　土地批租是国有土地使用权有偿出让的简称，它是城市国有土地使用制度的一种改革。土地批租实质上是一种土地租赁制度，它利用市场机制，将获得的财政收入用于城市经济、社会发展和城市建设与改造。推出该制度亦需要理论依据和法律支持。从理论依据来说，土地有偿使用依据的是马克思的地租理论。土地使用费的实质就是地租，主要是级差地租。级差地租与城市的形成、建设和开发密切相关。从法律上讲，《宪法》规定“任何组织和个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”。“组织”这个法律主体并不包括国家，“农村社队、企事业单位”才是宪法所指的“组织”。因此，国家可以在宪法和法律规定的范围内，按照出租土地的法律程序，将土地有限期出租给外商和企业、公民使用。

　　在理论和法律上解决了土地使用权的有偿使用之后，接下来就要具体讨论土地使用费的分配问题。1987年9月，国家土地局召开土地使用权有偿转让试点工作座谈会，有人提出两条建议：一是国家不需要统一地价，而应该规定地价需要包括的几个因素；二是土地使用權有偿转让得到的利益（包括外汇）要留给城市，建立土地发展基金，中央不要拿，至少在试点阶段如此。后来也有人提出了更明确的建议，认为应该以“费”的形式进行土地出让，或者费税并举，同时进行征收；费作为一种级差地租，税则作为一种财产使用税。这些建议的依据是要用土地出让费来解决城市基础设施的欠账问题，由地方政府来主导进行基础设施建设。这也符合级差地租的本意：不同地段的价格差异主要是由该地区的公共配套设施所决定的。从这个角度来说，土地批租只是政府筹集资金的一种手段，而非谋利工具；在土地出让的过程中，政府并非“一本万利”。

　　在城镇化过程中，土地的内在配平机制发挥了作用。一般情况下，先由政府出资向农民征收土地。然后，再筹资进行基础设施建设，将生地做成熟地，并根据不同的用途进行出让。用途大致分为三类：工业和仓储用地、公共管理与公共服务用地和商住用地。工业和仓储用地就是通常所说的工业园区，这些土地主要用于招商引资，建设工厂，这类土地多以等于或低于成本价向企业出让，基本上没有利润可言；公共管理和公共服务用地更是没有利润可赚，而且还要建设配套的公共设施；最可能盈利的是商住房项目，即房地产开发。[6]政府将征收来的土地大致分配如下：30%～40%左右是用作基础设施、道路、学校等公共目的用地；35%左右作工业用地；大约还有30%就是商业和住宅用地，其中有些还要用于经适房，仅有约15%是真正商业用地和房地产。[7]这一分配中存在一种配平机制，即以可观的商住用地出让金来弥补其他土地的建设成本。因此，某块土地的价格高并不意味着政府就赚钱；考虑到政府公共管理和公共服务的成本，我们也不能将商住用地的价格与土地征收价格作直接联系。上述配平机制只是一个简单模型，相关的比例构成是概数，不同城镇可能有不同的城镇化进路和模式，但内在逻辑基本一致。

　　按照城镇化过程中土地的配平逻辑，工业园区建设完成后，居民就有了就业，有了收入，就可以购买商品房，从而支撑起商住房的高地价。但有时候，城镇中工业园区建设与商住房的建设并不协调同步，而存在一定的时间差或者比例差。不管是在大城市还是县城，这种情况都存在。即买房子的人不一定能在当地找到工作，找到工作的人不一定有能力在当地买房。这与我国区域差异及经济体系内在分工有关。比如，许多人在大城市打工，然后在县城买房；买房后无法居住，还要到大城市打工，赚钱来还房贷，最后导致房屋的高空置率。这是一个住房资源与就业机会之间的结构性问题。

　　城镇化过程中，土地作为筹集资金的手段，极易与金融联系在一起，产生土地金融。在城镇建设初期，不管是政府还是开发商都没太多资金，往往缺乏后期的建设费用，大部分都要以土地作为抵押从银行贷款。有些地方是以“空转”的方式来完成城镇的建设。比如，政府做出发展规划之后，立即成立国有开发公司。然后，政府会以支票形式向开发公司注入一定资金。开发公司拿了支票之后，到土地管理局购买土地使用权。土地管理局再将所获得的支票上缴财政，回到政府那里去。这样一来，一方面，政府没有付出具体的资金，只是开具了一张支票，最后支票还回到了自己手中，但将开发公司进行了实体化；另一方面，开发公司也没有付出资金就获得了土地，后续它就可以将土地抵押给银行，从而获得贷款进行后续开发。城镇建设中许多企业都采用这种模式，很少使用自有资金完成整个开发过程。当然，如果对市场前景估计过于乐观，就会造成开发失败，产生金融问题。

　　有人将通过土地批租的方式筹集城镇建设资金的方式称为“土地财政”，并将其追溯到分税制改革。这种研究思路坚持了财税体制改革的一致性，具有很强的解释力。但将在城镇化过程中产生的问题与分税制联系起来，甚至认为若无这项改革就不会产生后续的问题，则有失偏颇。分税制改革之后，中央的财政能力大大增强，进行了大规模的基础设施建设和重大项目的攻关，保持了区域性的协调，促进了全国整体性的健康发展，但这并不阻碍地方的发展，因为当时城镇化建设资金的筹措主要是通过各种“费”来筹措，而不是税。而且，除了费与税外，小城镇的建设还离不开当地乡镇企业的巨大贡献。据统计，1985年，乡镇企业直接用于小城镇建设的资金为2.5亿元。如果加上支持农村教育、社会福利方面的资金则为83.1亿元；1990年，分别增长到了5.2亿元和105.4亿元。[8]乡镇企业的大部分利润上交给了当地政府，承担了政府的部分社会性开支，支持了农村的文化、教育、卫生等公益事业，有力地推动了农村集镇的建设。[9]如果没有乡镇企业的贡献，几乎没有一个地方政府可以负担社区开发所需的全部费用。[10]

　　而对于没有乡镇企业支撑，且土地批租制度还没有建立起来的地方来说，城镇建设的资金基本上就要靠农民和市民集资。1983年2月16日，《人民日报》发表了《依靠群众自己动手谋福利》的社论，把“人民城市人民建”提升到了指导思想的高度。[11]此文一出，各地掀起了向群众集资的高潮，并将其扩展到了多个领域。这种集资方式有两种含义：一是向农民收取税费，作为“三提五统”的一部分，或直接出义务工参加建设；二是向城镇的居民收取相关的建设费用，比如宅基地使用费、道路、管道修建费用等，进行城镇的基础设施建设。在“人民城市人民建”思想的指导下，兴起了一批小城镇，大量农民自理口粮进城，在新兴的城镇购买宅基地、建住房，成为了令人羡慕的“城里人”。

　　随着改革的不断深入，乡镇的土地开发利用步入了一个逐渐“并轨”的过程。集资的方式被取消，土地的出让统一进行招拍挂。在具体的执行过程中，由于部分地区急于进行土地的开发，出现了许多的“生地”批租，也产生了许多的腐败案件。这是在土地批租中产生的令人遗憾的地方。

　　三、土地批租的制度基础

　　土地批租带来的快速城镇化，是我国土地公有制的一大制度优势。土地公有制指在我国农村土地属于集体所有，城镇土地属于国有。在此制度基础上，形成了土地供应的国家垄断与土地使用的招拍挂制度，保证了政府可以强有力地进行城市建设资金的筹集。具体的制度设计如下：

　　（一）土地一级市场的国家垄断。这意味着新增城镇建设用地必须由政府统一供给，城市周边的农村集体土地需通过征收程序才能用于城市建设。不经过国家的征收不能将农用地转化为建设用地，在土地一级市场的供地主体只有政府，而没有其他单位或者个人。农户与农户、企业之间可以就农用地进行经营权的流转，但不能私自改变土地的用途。农户、集体不能成为一级市场的土地供应主体，即便是集体建设用地也只是供集体成员、集体组织使用，而不得进行出让。这套制度设计随着经济社会发展逐步建立。1993年通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出，“国家垄断城镇土地一级市场……加强土地二级市场的管理，建立正常的土地使用权价格的市场形成机制”。1994年颁布实施的《城市房地产管理法》将上述政策写入法律，规定“城市规划区内的集体所有土地，经过征用转为国家土地后，该幅国有土地的使用权方可出让”。1998年修订后的《土地管理法》规定，除兴办乡镇企业、村民建设住宅、乡（镇）村公共设施和公益事业建设之外，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，并规定“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”等。这就将政策转变为了法律，为规范土地市场秩序提供依据，也建立了严格的土地用途管制制度。

　　（二）严格的土地用途管制。土地用途管制是国家制定土地利用规划划定土地用途，限制土地利用条件的强制性制度安排。[12]土地用途管制制度主要包括两方面内容：其一，农地转用管制。法律以保护耕地为目标，将土地的规划用途分为农用地、建设用地和其他用地三大控制类别，严格限制农用地转为建设用地。其二，建设用地开发管制。通过建设许可或者土地使用权出让合同对土地利用的范围、密度、容积进行开发强度的控制。[13]正是因为土地用途管制的存在，才让级差地租更加明显的表示出来。农地是否可以转化为建设用地主要是受到规划限制。

　　（三）土地出让收支的规范管理体系。土地开发的成本性支出包括征地拆迁补偿、前期开发和征地农民补助支出等，土地出让收入为扣除土地开发成本后的剩余为国家获得的土地出让收益。“收支两条线”管理体系是将土地出让收支“全额纳入地方基金预算”，“在地方国库中设立专账，专门核算土地出让收入和支出情况”。同时，不断建立健全年度土地出让收支预决算制度，要求相关管理部门每年度依照财政规范“编制土地出让收支决算”，“按照规定程序向同级人民政府报告，政府依法向同级人民代表大会报告”。[14] 一般情况下，土地的开发成本要占到收入的80%左右。这一成本主要包括城市基础设施建设、建设保障性安居工程和“支农”三个方面。将土地增值收益用于基础设施建设，有助于提升城市容纳能力和公共服务能力。这也是城市土地价格比较高的原因，二者是相互促进的关系。保障性安居工程包括保障性住房建设、棚户区改造和农村危房改造以及游牧民定居工程。这些工程的建设主要是服务于城乡低收入群体，让他们共享发展的成果。“支农”主要包括用于保持被征地农民原有生活水平补贴支出、补助被征地农民社会保障支出、农业土地开发支出和农村基础设施建设支出等，体现了“以城带乡”的发展理念。[15] 这种收支体系保证了土地的增值源于土地、用于土地，来源于人民、受益于人民，形成了比较完整的闭合链条。

　　综上所述，建立在土地公有制基础上的一级市场垄断、用途管制和收支两条线的管理体系构成了具有鲜明中国特色的土地批租制度，它在推动城市化发展的过程中发挥了巨大作用。

　　四、集体经营性建设用地的开发问题

　　土地批租在快速推进城镇化的同时也带来一些问题，其中土地征收过程中的补偿问题是比较突出的一个。有人建议实行集体经营性建设用地直接入市，以解决因土地征收带来的问题。这一方案已经有试点在尝试，但效果并不理想，原因很大程度是因为未对集体经营性建设用地的性质、入市目标、内部的权利关系等诸多问题进行详细分析。

　　首先，集体经营性建设用地是历史遗留问题。集体经营性建设用地主要形成于1978年至1998年乡镇企业快速发展的时期，在地区上也主要集中在经济比较发达的长三角和珠三角。在当时的情况下，没有严格的规划，也鼓励“四个轮子一起转”，出现了许多个体、集体发展的小企业，形成了众多的集体经营性建设用地。在1998年实行“土地征收+园区开发”模式之后，集体经营性建设用地的扩张就基本结束了。所以，集体经营性建设用地是历史遗留问题，主要以存量土地为主，基本上没有太多的增量。在当时的情况下，对土地规划的观念、制度还不是很强，造成了这些土地具有小、散、乱的特点。可能这些土地不符合总体的规划意图，已经形成了既定事实，只能进行认可。所以，地方政府对“圈内”的土地考虑得更多的是进行重新规划、改变其土地性质和用途，而不是直接让其入市。

　　其次，集体经营性建设用地的上市目标模糊。有人认为，让集体经营性建设用地上市的目标是为了解决建设用地指标不足的问题。但实际上，当前的问题不是建设用地指标不够，而是指标没有办法落地。许多地区的建设用地面积早就超过了规划，即便给了指标也没有办法寻找到合适的土地。由于城市早期的快速擴张，占用的土地较多，以至于现用土地面积早就超过了规划面积，达到了天花板。有了建设指标，地方政府更倾向于用在新城区，而不是规划范围内业已形成的集体建设用地。因此，希望通过集体经营性建设用地直接入市增加用地指标的说法不成立。也有人认为，通过此种方式可以增加集体成员的收入，减少因土地征收而引发的矛盾。这种说法看似合理，实际上也经不起推敲。目前对于征迁户来说，问题不在于补偿太低，而在于“不患寡而患不均”。征迁中还有一个问题就是征迁农民无法获得稳定就业和持续收入。从“一夜暴富”到“一夜赤贫”的现象大量发生，引发了许多次生性问题。这与补偿标准无关，与补偿的方式有关，也与拆迁户个体有关。

　　再次，内部权利关系复杂，相关主体动力不足。对于地方政府来说，若让集体经营性建设用地直接入市，自己可能丧失一部分资金，使得筹措城市发展资金的手段丧失。在上市的过程中，还要出台各种政策，协调相应的矛盾，所以地方政府的积极性不是很足。即便是有些试点地区规定要将土地增值收益的10%乃至更高上缴地方财政，地方政府的积极性也不是很高，因为对于地方政府来说，采取土地征收的方式更加简单有效。对于农村集体来说，动力也不是很足，因为许多试点地区规定，能够上市的集体土地只能是工矿、商服用地，而不能用于房地产开发，以免引起比较大的波动，但事实上这些土地已经在发挥这样的作用，因此上市与否影响不是很大。同时，“集体”是一个集合概念，成员是分散的个体，成员没有强烈的入市愿望，有也难以形成有效集体行动。农村集体经济经历了多次改革，内部的收益主体多元化、利益关系复杂，因此对上市后收益的分配会形成不同意见，是一个比较复杂的问题。所以，对于许多集体经济组织来说，与其上市，保持现状可能更好。

　　在现有的集体经营性建设用地中，比较成功的开发案例还是以租赁居多，直接转让的比较少。在转让过程中，受让方还是以政府背景的投资公司居多，民营企业参与的积极性不是很高。这主要与建设用地的用途有关。从目前的情况来看，探讨对集体经营性建设用地的归并、整理、二次开发比直接入市更有意义，因为这些土地多是低效用地，还没有发挥较好的效用。在条件许可的情况下，对于低效用地进行腾退，将指标进行统筹，可以更好地发挥土地效用、增加集体经济组织的收益，且矛盾相对较少。当然，对于集体土地增值进行合理分配的基础是进行产权制度改革，明晰成员权利与分配规则，促进分配公平。

　　总体而言，土地批租有效筹集了城市建设资金，快速推进了城镇化，也保持了“地利共享”的宪法秩序，可以说是中国高速发展的“秘密武器”之一。当然，对于其中存在的问题也应引起足够的重视，不断进行完善。同时需要注意，当前许多城市已经走过了大规模的扩张阶段，进入了精细化、微治理阶段。这也就意味着城市不再需要依靠“卖地”度日，由此引发的征地、拆迁矛盾也会大大减少，而建成区之内的治理任务则会不断增多，解决居民生活中的小问题会成为基层工作的重头戏。如何应对“后土地财政”时代的经费来源，以及工作重心转移则是需要进一步探讨的问题。

　　（作者单位：上海行政学院）

　　注释：

　　*本文系上海市哲学社会科学规划青年课题（2017ESH007）和国家社科基金重大项目（15ZDC028）研究成果。

　　[1]陆兴龙、耿忠平：《城市建设变迁》，上海社会科学院出版社1999年版，第8页。

　　[2]蒯世勋等编：《上海公租界史稿》，上海人民出版社1980年版，第49页。

　　[3]叶裕民：《中国城市化之路——经济支持与制度创新》，商务印书馆2001年版，第112页。

　　[4]黄小晶：《城市化进程中的政府行为》，中国财政经济出版社2006年版，第89页。

　　[5]罗平汉：《人民公社史》，福建人民出版社2005年版，第79页。

　　[6]曹锦清：《如何研究中国》，上海人民出版社2010年版，第267页。

　　[7]刘守英：《政府垄断土地一级市场真的一本万利吗》，载《中国改革》2005第7期。

　　[8]张荐华、林珏：《乡镇企业的崛起与发展模式》，湖北教育出版社1995年版，第48页。

　　[9]桑静山：《上海乡镇企业发展研究》，上海财经大学出版社1997年版，第9页。