中国方案与非洲自主工业化的新可能

　　[关键词]非洲工业化援助非洲中国方案

　　自独立伊始，非洲国家就强烈渴望实现工业化，并为之苦苦求索，希望借此改变自身依附性的经济地位。1989年联合国大会决定将11月20日定为非洲工业化日，以此推动国际社会关注非洲工业化。遗憾的是，非洲工业化的梦想至今未能实现。

　　进入21世纪以来，各个新兴经济体（包括中国）与非洲的关系快速发展，改变了非洲在全球化中边缘性的战略地位，在西方媒体中，非洲从“绝望的大陆”变为“充满希望的大陆”。但“非洲崛起”的背后是令人感到悲观的数据：1970年非洲在全球制造业中的份额大约为3%，这一数据在2014年下降到不足2%。2017年，制造业在撒哈拉以南非洲GDP中所占的平均份额徘徊在10%左右，与20世纪70年代的水平几乎持平。除了南非、埃及、尼日利亚、摩洛哥等少数几个国家，大部分非洲国家的制造业增长率一直落后于总体经济增长率。简言之，非洲的增长是“非工业化的增长”，其高经济增长率源自于资源价格上涨和资源需求推动，因此是不可持续的。

　　本文通过梳理非洲对工业化道路的探索，试图回答三个问题：（1）为什么西方援助下的非洲未能实现工业化？（2）非洲对工业化道路进行了哪些探索？（3）作为非洲工业化道路上的参与者、贡献者和学习者，中国能为非洲工业化带来什么？

　　思想引领的缺失和西方药方的失败

　　20世纪60年代，非洲开始探索工业化发展的道路，但至今未能实现工业化，这部分是气候、地理、历史和文化等结构性因素作用的结果。[1]在气候方面，非洲国家靠近赤道，易受疟疾等热带疾病侵袭，这不仅增加了当地的医疗成本，还会降低生产力，阻碍经济发展。在地理方面，大部分非洲国家是内陆国家，难以通过国际贸易融入全球经济。在历史上，族群多样性和殖民主义是阻碍非洲经济发展的主要因素。大多数非洲国家是多族群国家，族群差异性增加了互信和交易成本，并容易引发冲突。殖民主义则令非洲沦为原材料供应地和商品倾销地，造成非洲各方面的落后。例如，非洲的教育体系相对落后，原因在于，早期非洲的殖民统治者为了培养能够协助其管理殖民地的文员，教育重点放在“公正的笔迹和如何写好报告”，却缺乏对工程师和科学家的培养。非洲本土学者提出：“当70%的人靠土地为生的时候，2%的非洲大学生学习农业……30%的毕业生只是学习文学，但是如果你没有技术，你怎么建发电站、修路、造大坝，建设这个大陆？” [2]文化是另一个常用来解释非洲落后的因素：非洲人懒惰，缺乏纪律性和长远规划。在《文明的冲突》一书中，亨廷顿通过比较韩国和加纳，指出两国在20世纪60年代的经济发展水平相当，之后的发展速度却相差悬殊，价值观和文化不同是重要因素之一。

　　結构性因素并不足以解释非洲工业化的失败，西方为非洲开具的失败药方也难辞其咎。在西方发生过多次国家与市场的作用之争，国家干预主义与经济自由主义的争论和交锋蔓延到非洲。西方强行将不成熟的思想在非洲进行试验，令非洲误入歧途，错失工业化的机遇期。换言之，非洲大陆独立后一直没能实现工业化的原因之一在于，其始终未能探索到符合自身国情的发展道路，更没有形成思想引领的力量。非洲在制定发展战略的时候，一直受到西方发展思想和理论的掣肘。[3]

　　20世纪40年代以来，凯恩斯等经济学家提出加强政府干预和管制的理论，并在西欧和美国等市场经济国家推行。20世纪60～70年代，陆续独立的非洲国家纷纷实行国家主导的发展战略。但到了70年代末80年代初，西方认为这种国家主导的经济模式已经难以为继，应重新进行私有化，[4]并开始推行新自由主义政策，包括贸易自由化、国有企业私有化、国内工业管制放松和政府开支紧缩。

　　此后，长达20年的全球私有化浪潮席卷非洲，在新自由主义药方的指导下，非洲进行了实质上的“去工业化”。20世纪60～70年代，与其他发展中国家相比，非洲大陆的经济表现不是很理想，国家主导的发展战略被认为是造成政府低效、腐败和经济增长缓慢的原因。加之大多数非洲国家在当时正在经历持续的外汇危机，不得不求助于布雷顿森林机构，接受国际货币基金组织和世界银行强加的结构改造方案。自由放任并未给非洲带来发展和繁荣，撒哈拉以南非洲的人均收入在60～70年代的增长率为1.6%，在1980～2004年则下降到0.3%。[5]

　　21世纪的第一个十年，由于大宗商品繁荣，大多数非洲国家的经济增长加快，但由于新自由主义导致的工业化战略的缺失，很少有非洲国家能够实现结构转型和技术升级。2000年前后，世界银行和西方援助国将援助重点转向“改善营商环境”，即通过改善公司运作的政策、体制和环境来促进工业发展。布鲁金斯学会对撒哈拉以南八个经济体的研究表明，自2000年以来，改善投资环境的援助议程在非洲并未得到有力和充分的执行。[6]营商环境的改善并不足以应对非洲经济体在全球工业竞争中所面临的挑战。另外，即使在营商环境极其恶劣的非洲低收入国家，在特定的行业和领域也可以实现高速增长。[7]以改善营商环境为导向的政策，反映了西方援助界的信条：工业化需要建立在一定的前提之上。经济学者文一将这种发展药方的问题归结为“把屋顶当作地基，把结果当作原因……把西方工业化的成果当作经济发展的先决条件”。[8]

　　援助造成非洲的经济依赖性，西方的思想霸权则令非洲失去政策空间和自主权。从自由主义的结构改造方案到通过良治改善营商和投资环境，非洲一直迷失在西方开具的药方中。非洲政策的制定几乎全是在非洲大陆之外完成的，缺乏非洲本土思想对发展道路的引领。在经济发展和工业化的思想市场里，占据主导地位的是位于华盛顿和巴黎的政治家和学者，非洲国家没能坚持独立思考和分析，也未能坚持从自身的国情出发制定工业化战略。

　　此外，西方援助未能推动非洲工业化，至少还有两方面原因：其一，西方援助国担心非洲实现工业化后，会与援助国形成竞争，因此遏制非洲登上工业化的台阶；其二，西方工业国将劳动密集型产业和高污染的低端制造业转移到东亚后，已进入后工业化的发展阶段，全球产业分工完成，西方在非洲没有产业转移和承接的需求，因此也没有推动非洲工业化的动力。

　　非洲工业化道路的自主探索

　　近年来，非洲对工业化的重视达到前所未有的程度。非盟、非洲的各个区域组织、大部分非洲国家都出台了工业化战略，非盟《2063年议程》明确提出以工业化尤其是制造业的发展促进经济转型，增加非洲资源附加值，提高就业和民众收入。

　　非洲大陆逐渐形成一种信念和共识，即工业化是非洲通向现代化的必由之路，工业化对非洲的经济转型和可持续发展至关重要，下一步的关键是如何有效地推动工业化。非洲大陆对自身工业化道路的探索主要聚焦在以下几方面：

　　第一，国家与市场在工业化中的作用。不同于20世纪80～90年代市场原教旨主义在非洲处于鼎盛时期，现在很少有国家会完全否定政府在工业化中的作用。分歧在于国家应该集中力量提供教育、研发以及市场供给不足的基础设施等公共产品，还是直接干预经济或间接影响资源配置，例如扶植某些行业甚至公司，从而重塑经济发展的过程。2016年联合国非经委发布了《转型中的非洲工业政策》，强调产业政策对工业化的重要性，认为在一个经济落后的国家，如果没有产业政策的支撑，制造业无法发展。[9]《转型中的非洲工业政策》的主笔、韩裔经济学家张夏准认为产业政策具有阶段效应，其发挥积极作用的关键在于政策介入时间，所有工业化成功的国家在初期都采取了不同程度的保护主义。非洲大陆的工业化规划深受张夏准的影响，在工业化初期推行产业政策的理念，在埃塞俄比亚、卢旺达等非洲发展型国家得到实践。至于采取何种产业政策，由于进口替代战略在拉美和非洲已被证明是行不通的，目前大部分非洲国家倾向于采取出口导向型产业政策，以国外市场为目标生产工业品。

　　第二，区域一体化与工业化的互动促进。2009年非洲工业日的主题是“工业化促进一体化”，2017年非洲工业化日的主题是“非洲工业发展：建立有效、可持续的非洲大陆自由贸易区的前提条件”，彰显工业化和一体化的相互作用。事实上，自独立之初，非洲便将区域一体化和工业化确立为改变非洲大陆在全球政治经济体系中边缘地位的“一体两翼”。工业化有助于增加非洲在全球产品和贸易中的份额，而一体化也有利于非洲实现工业化。2018年3月，非洲44国在基加利签署了《非洲大陆自由贸易协定》，成为建立非洲统一市场的里程碑。

　　当前非洲86%的贸易仍然是与世界其他地区进行，而不是在非洲大陆内部进行的。但与非洲向世界其他地区出口的产品构成鲜明对照的是，非洲内部贸易的三分之二是工业产品，而非洲向其他地区出口的基本上仍然是未加工的初级商品。因此，非洲自由贸易区将提供新的贸易机会、更大的市场，为非洲大陆工业化提供跳板。此外，非洲自由贸易区将进一步提升非洲的独立性和自主性。非洲虽通过美国的《非洲增长与机会方案》（AGOA）及欧盟《除武器外一切都行》（EBA）享受免税进入欧美市场的优惠待遇，但仍受制于人，难免遭受不公平对待。2016年7月，坦桑尼亚、卢旺达和乌干达等东非国家提高了进口二手服装的关税税率，并在2017年底宣布在2019年以前逐步减少并最终彻底禁止进口二手衣物，以扶助本土纺织业。此举引发与美国的贸易纠纷，特朗普政府威胁要取消三国的免税资格。

　　第三，城市化与工业化的协同发展。2017年非经委的非洲经济报告以“工业化和城市化促进非洲转型”为题，指出非洲城市化的快速进程将成为非洲大陆工业发展的驱动力。世界其他地区的城市化是通过改善农业生产率或者增加工业产值而实现的，城市化与工业化相互关联，但非洲城市化与制造业的互动发展关系不显著，没有实现工业化与城市化的协调发展，出现了“消费性城市”而非“生产性城市”。[10]如何破解城市化与工业化互相掣肘的困境成为非洲的难题。

　　第四，制造业在经济中的主导地位。纵观发达国家发展的历史，制造业一直是经济发展的引擎，很少有国家在没有雄厚制造业基础的支撑下，将经济发展起来。但西方有观点认为服务业的重要性日益超过制造业，非洲可以实现跨越式工业化。例如，诺贝尔经济学奖得主约瑟夫·斯蒂格利茨（Joseph E. Stiglitz）明确指出非洲无法复制东亚的制造业主导模式，现代服务业才是非洲经济发展的引擎。2018年，布鲁金斯学会和联合国大学世界发展经济研究所联合发表的《没有烟囱的工业：对非洲工业化的重新思考》一书提出，可贸易服务（如信息技术、旅游、运输）、园艺、农工业可为低收入国家的出口发展提供新的机会。[11]

　　对于制造业在非洲工业化战略中的地位，非洲有清醒的认识，非盟《2063年议程》和非经委制定的工业化政策，都将制造业视为吸纳就业、经济转型和发展的基础和关键。尼日利亚央行前副行长金斯利·莫加卢（Kingsley Moghalu）撰文呼吁非洲国家“摒弃一种误导性的观念，即非洲国家可以加入西方，不必经过工业社会而直接成为后工业化社会”。[12]尽管亚克力·罗斯等科技专家们欢呼“卢旺达在农业经济的基础上直接发展知识经济，越过了工业经济发展阶段”。[13]但制造业仍是知识经济发展的主要推动力，即使是知识经济发展迅速的卢旺達也在大力推动制造业的发展。

　　非洲制定了一系列关于工业化的战略，具体包括改善基础设施、吸引外资、推动区域一体化、促进农业与工业的协同发展、建立经济特区和工业园区、融入全球产业链等。在非洲积极推动工业化之时，作为非洲最重要战略合作伙伴的中国正在经历国内经济转型和产业升级，钢铁、水泥等产能过剩，劳动力成本上涨，劳动密集型产业面临困境。非洲急需工业化和经济发展，非洲丰富的自然资源、年轻劳动力和庞大的市场与中国刚好形成互补，成为中国产业转型的最佳搭档，中非产能合作迎来重大机遇期。中国将在非洲工业化道路上发挥什么作用，中国方案能否为非洲提供不同于西方药方的启示，是关乎非洲发展和中非合作的重要议题。

　　中国方案的贡献

　　在中非合作论坛的框架下，中国一直致力于通过务实合作帮助非洲破解基础设施滞后、人才不足、资金短缺的发展瓶颈。2015年中非合作论坛约堡峰会提出“十大合作计划”，2018年北京峰会提出“八大行动倡议”，中非产能合作均是关键领域。中国方案对非洲工业化的贡献主要有三方面：通过基础设施建设为非洲工业化提供硬件保障；通过自身的发展经验为非洲工业化提供全新选择；通过中非合作改变国际合作范式和非洲的边缘地位。

　　第一，中国通过基础设施建设为非洲工业化铺平道路。非洲基础设施缺口巨大，能源基础设施缺乏导致断电频繁、电价昂贵；脆弱的交通运输网络阻碍了区域规模经济的形成，拥有10亿人口的非洲大陆目前只有64个港口。中国在非洲建设了大量的铁路、公路、机场、港口等交通设施以及电力和水利设施，致力于打造非洲高速铁路网、高速公路网和区域航空网。由于20世纪五六十年代援建的部分工程在“交钥匙”后存在经营困难，当下中国高度重视基础设施工程的后续维护和运营，并改变过去撒胡椒面式的粗放建设方式，努力将基础设施建设与中非产能合作相结合。例如，中国依托已建设好的亚吉铁路，在其沿线建设工业园，帮助埃塞俄比亚建立经济走廊，推动工业化发展。

　　第二，中国的发展经验拓展了非洲的工业化发展道路，为非洲提供了另一种选择。当非洲被西方新自由主义方案导入去工业化的歧途时，“中国坚持自己的特色，没有盲目照搬西方模式……在学院经济学家围绕产权和竞争激烈争论着的非此即彼或非黑即白的区域之间，中国找到了现实存在的灰色区间，在市场化这一根本问题上走出了迂回和有特色的道路”。[14]非洲从中国的工业化经验中可以吸取的经验教训包括：改革、发展、稳定和创新的辩证统一；政府、市场和社会的良性互动；有强烈政治意愿和执行能力的领导；明确的战略；基础设施建设、工业园区等。此外，中国积累了多年从发达国家承接国际产能转移的经验，在与非洲进行产能合作和技术转移的同时，传递中国的产能合作经验、城镇化经验和工业化经验。

　　分享中国经验对非洲的启示，其贡献和作用毫不逊于为非洲修路建桥。尽管中国并没有刻意宣扬和推广自己的发展模式，但非洲对中国经验产生了真切的学习欲望。中国经验的真正内涵是超越模式和范式的框架，从自身实际情况出发，在经验和教训中调试。坦桑尼亚的商业精英汲取了中国经验的精髓，并对本国工业化提出以下建议：“从小做起，从试验开始，从而快速获取失败的教训，快速学习，并在必要时快速改变。然后，经过一段时间的微调之后，我们就可以在全国范围高质量地推广，而不是在执行和财政能力有限的情况下，在全国范围内迅速扩大规模。否则，在面临挑战时，无法进行有效的调整和管理，最终导致国家工业化计划的混乱。”[15] 需要指出的是，中国方案并不是共识，中国经验对非洲的贡献主要提供工业化发展的启示，中非之间是相互学习，而非单向强制传授。

　　此外，对非洲有用的不仅是对中国成功经验的总结，也包括对中国失败教训的理解。笔者在2018年初与埃塞俄比亚工业园区的总设计师阿尔卡贝先生访谈时，他明确提道：“我们知道中国的工业园区不仅有成功的，也有失败的。但是我在中国调研过程中根本无法找到总结这些失败的教训的文献或报告。”如何全面总结中国的工业化经验并通过平行转移而对非洲有所裨益，是中国方案的知识生产者们面临的新议题。

　　第三，中非合作改变了国际合作范式和非洲的边缘地位，为非洲工业化拓展了政策空间和自主权。2016年，中国首次推动非洲工业化成为20国集团的重要议程之一。过去，西方世界对非洲问题的探讨大多聚焦如何通过援助帮助非洲摆脱贫困，但没有私营部门的参与，仅靠援助无法推动工业化进程。中非合作则以发展为目的，结合援助、贸易、投资等多种手段助力非洲自主发展。

　　因此，中国对非洲最大的贡献是，非洲与西方发达国家之间从受援国-援助国的关系转变为商业和投资领域的合作伙伴，从自上而下到平等相处，关系的本质逐渐发生变化，非洲得以重塑其世界地位，从受援对象成为投资的热土。目前，德国大众在南非、尼日利亚和肯尼亚相继投资建厂，总部位于美国的Zipline公司将在卢旺达推出一家无人机组装厂，一系列新动向为非洲的快速工业化带来希望。

　　非洲从不缺少完美的规划和承诺，中国的资金、技术和经验只是非洲工业化的助推器，而真正的引擎则掌握在非洲国家自己手中。以工业园区建设为例，埃塞俄比亚的东方工业园不仅为当地成功创造上万就业岗位，还推动了埃塞俄比亚第一部工业园区法规的出台。但在石油资源国安哥拉，維也纳工业园内连基本的“三通一平”都没做到，因土地受让方没有在工业园内设立或运营任何业务，近期安哥拉政府撤销了多份工业园土地出让合同。作为非洲工业化道路上的贡献者、学习者和参与者，中国方案只有与非洲自身的发展战略对接才有可能获得成功，非洲东道国政府的政治意愿和执行力则是成败的关键。

　　（作者单位：中国社会科学院西亚非洲研究所）

　　注释：

　　[1] [9] Ha-Joon Chang， Jostein L?hr Hauge and Muhammad Irfan， Transformative Industrial Policy for Africa， UNECA， 2016.

　　[2] “What Ya looking at？ Africa regturns the gaze. Heinrich Boell Stiftung Perspectives”， Issue 3， November 2014， http：//www.fahamu.org/resources/PerspectivesNov2014_WEBnew.pdf.

　　[3] 周瑾艳：《非洲智库对新时代中国方案的认知及其对中非治国理政经验交流的启示》，载《国外社会科学》2018年第10期。

　　[4] 陈志武：《陈志武说经济》，山西经济出版社2010年版，第44页。

　　[5] “Economic History of the Developed World： Lessons for Africa”， https：//www.afdb.org/fileadmin/uploads/afdb/News/Chang%20AfDB%20lecture%20text.pdf.

　　[6] John Page， “Africas Failure to Industrialize： Bad Luck or Bad Policy？” https：//www.brookings.edu/blog/africa-in-focus/2014/11/20/africas-failure-to-industrialize-bad-luck-or-bad-policy/.

　　[7] 林毅夫：《战胜命运：跨越贫困陷阱，创造经济奇迹》，北京大学出版社2017年版，第13页。

　　[8] 文一：《伟大的中国工业革命》，清华大学出版社2016年版，第15页。

　　[10] Tom Goodfellow， “Urban Fortunes and Skeleton Cityscapes： Real Estate and Late Urbanization in Kigali and Addis Ababa”， International Journal of Urban & Regional Research， Vol.41 （2017）；柏露露、赵胜波、王兴平、郑洁玲：《撒哈拉以南非洲城镇化与制造业发展关系研究》，载《国际城市规划》2015年第5期。

　　[11] Richard Newfarmer， John Page and Finn Tarp， Industries Without Smokestacks： Industrialization In Africa Reconsidered， Oxford University Press， 2018.

　　[12] “Why has Africa failed to industrialize？” https：//www.un.org/africarenewal/magazine/august-2016/why-has-africa-failed-industrialize.

　　[13] 亚力克·罗斯：《新一轮产业革命：科技革命如何改变商业世界》，浮木译社译，中信出版社2016年版，第264页。

　　[14] 刘鹤：《没有画上句号的增长奇迹：于改革开放三十周年》，《中国经济50人看三十年》，中国经济出版社2008年版。

　　[15] Ali A. Mufuruki et all， Tanzanias industrialization journey， 2016-2056， from an Agrarian to a modern industrialised state in forty years， Moran publishers， 2017， p.17.

　　关键字：

　　非洲大陆独立后一直没能实现工业化的原因之一在于，其始终未能探索到符合自身国情的发展道路，更没有形成思想引领的力量。非洲在制定发展战略的时候，一直受到西方发展思想和理论的掣肘。

　　非洲政策的制定几乎全是在非洲大陆之外完成的，在经济发展和工业化的思想市场里，占据主导地位的是位于华盛顿和巴黎的政治家和学者，非洲国家没能坚持从自身的国情出发制定工业化战略。

　　当前非洲86%的贸易仍然是与世界其他地区进行，而不是在非洲大陆内部进行的。但非洲内部贸易的三分之二是工业产品，而非洲向其他地区出口的基本上仍然是未加工的初级商品。

　　非洲丰富的自然资源、年轻劳动力和庞大的市场与中国刚好形成互补，成为中国产业转型的最佳搭档，中非产能合作迎来重大机遇期。

　　中国方案对非洲工业化的贡献主要有三方面：通过基础设施建设为非洲工业化提供硬件保障；通过自身的发展经验为非洲工业化提供全新选择；通过中非合作改变国际合作范式和非洲的边缘地位。

　　尽管中国并没有刻意宣扬和推广自己的发展模式，但非洲对中国经验产生了真切的学习欲望。中国经验的真正内涵是超越模式和范式的框架，从自身实际情况出发，在经验和教训中调试。

　　中国对非洲最大的贡献是，非洲与西方发达国家之间从受援国-援助国的关系转变为商业和投资领域的合作伙伴，从自上而下到平等相处，关系的本质逐渐发生变化，非洲得以重塑其世界地位，从受援对象成為投资的热土。