应提升第一代农民工养老待遇

　　【提 要】对于缴费不到15年的第一代农民工，他们是养老保险滚存积累基金重要的贡献者，应该提升他们的养老保险待遇水平，建议同步设立调剂金制度，以彰显社会公平，弥补政策的缺陷与不足。

　　【关键词】农民工养老待遇；养老保险权益； 调剂金制度；社会公平

　　一、历史上农民工参保的政策设计

　　2006年《国务院关于解决农民工问题的若干意见》（国发[2006]5号）提出，对农民工养老保险应实行“低费率、广覆盖、可转移，并能够与现行的养老保险制度衔接”。针对农民工收入普遍偏低的特点，2009年2月5日由人社部发布的《农民工参加基本养老保险办法》规定：“用人单位缴费比例为工资总额的12%，比目前规定的平均缴费比例低了8个百分点；农民工个人缴费比例为4%至8%，可以根据本人的收入情况合理选择和确定。过去已经参加城保的农民工及用人单位，可以按照本办法的规定调整缴费比例。这样规定，可以大大降低农民工及其用人单位的经济负担，以最大限度地将农民工纳入养老保险制度覆盖范围。”

　　按照政策规定，到达领取养老保险待遇年龄的农民工，遵循与城镇参保职工一视同仁的原则计发相关待遇：缴费满15年以上的，按月领取基本养老金，包括基础养老金和个人账户养老金；缴费不满15年的，選择参加城乡居民养老保险的，由社保机构将其养老保险关系及基金转入城乡居民养老保险制度。

　　二、农民工在一定历史时期的大量退保现象与养老保险的可转移和可接续

　　2007年，深圳共有439.97万人参加基本养老保险，而退保人数竟然高达83万人，一年中，退保人就把8亿多元企业缴费贡献给了当地社保。2010年1月1日之前，农民工参与城镇养老保险政策与城镇职工不同的是，农民工到不同统筹地区重新就业，退保有自己的自由选择权。珠江三角洲每年退保的农民工在百万人以上。全国每年退出养老保险人数在3000万左右。

　　农民工大量退保彰显养老保险制度在不同统筹地区接续上有所缺失。无论农民工是否选择退保，均处于不利地位。即农民工退保之后，能够揣着现金回家比其他一切都实际。但农民工拿到了退保金之后，在城市务工几年甚至十多年的缴费年限被作废（清零处理），个人账户不复存在。今后继续在城市务工虽然可以重新缴纳养老保险费，缴费年限却不能累计计算，计发水平自然相对较低，重新计算缴费年限，对农民工的利益而言得不偿失。对农民工养老保险制度设计的许多缺陷使农民工处于一个十字路口，农民工对自身今后返乡务农还是继续留在城市务工无法预期，比较之下，退保便成为农民工的一个更为自然也更理性的选择。

　　针对农民工就业流动性强的特点，2009年2月5日， 人社部发布了《农民工参加基本养老保险办法》和《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》（以下简称《暂行办法》），明确了农民工养老保险关系转移和权益累计、接续的政策：“农民工离开就业城市时，当地社会保险经办机构一方面要为其开具参保缴费凭证，证明他在本地参保的时间和累计缴费情况；另一方面暂时封存其权益记录和个人账户。农民工回到原就业城市就业并继续参保的，其权益记录和个人账户自然解封，养老保险权益得以延续；农民工到其他城市就业并继续参保的，只要向新就业地社会保险经办机构出示参保缴费凭证并提出转移申请，就可以转移接续养老保险关系，其养老保险权益累计计算；农民工由于各种原因未能继续参保的，其权益记录和个人账户一直封存，个人账户继续按国家规定计息，直到其继续参保或到达领取待遇年龄，已经参保缴费的权益不受损失。”

　　为了提高农民工参保的稳定性，《暂行办法》要求：“首先从农民工做起，建立全国社保信息查询系统，逐步推广到全部参保人员都有社会保障卡，个人身份证号码作为其本人全国通用、终身不变的社会保障号码、加上密码，在全国各个社保经办机构都能随时查询本人的养老保险参保缴费等权益记录信息。” 2009年12月28日，此办法经国务院第93次常务会议讨论通过，于2010年1月1日起实施。《暂行办法》规定：“参保人员无论是城镇职工还是农民工，跨省流动就业参保缴费的，其基本养老保险关系可以转移接续，缴费年限合并计算，个人账户储存额累计计算；未达到领取待遇年龄时，不得提前终止基本养老保险关系并办理退保手续。”

　　采取以上措施后，农民工离开就业城市、中断参保缴费的，原则上不再办理“退保”。

　　包括农民工在内的参加城镇企业职工基本养老保险的所有人员，其基本养老保险关系可在跨统筹地区就业时随同转移；在转移个人账户储存额的同时，还转移部分单位缴费的12%到流入地，其金额是单位缴纳金额的60%；参保人员在各地的缴费年限合并计算，个人账户储存额累计计算，对农民工一视同仁。为避免参保人员因办理转续关系而在两地往返奔波，《暂行办法》规定了统一的办理流程：“参保人员离开就业地，由社保经办机构发给参保缴费凭证；在新就业地参保，只需提出转续关系的书面申请，转入和转出地社保经办机构为其协调办理审核、确认和跨地区转续手续。”

　　三、从《两个办法》到《暂行办法》的政策反思

　　进城务工农民被“五险一金”政策纳入城镇养老保险体系，由于候鸟性的工作变动，农民工早期不得不反复退保或最终断保。鉴此，2009年2月5日，人社部在其官方网站公布了《农民工参加基本养老保险办法》和《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》（以下简称《两个办法》）。出台了《两个办法》之后，接续工作并不顺利，农民工在原多个务工城市留下的统筹基金却与可能或不能在城市务工满15年的自己无缘。于是，国务院于2014年7月1号起正式出台实施《暂行办法》，使农民工对统筹基金的使用有了交集。但是，交集依然有限，政策鼓励农民工缴费满15年，但大多数农民工因之前存在退保、缴费年限清零的问题，而心有余虑。

　　（一）退保与断保，均存在一定的可能性与必然性

　　《两个办法》维系了个人账户储存额所有权随同个人跨统筹地区的转移，以体现政策的连续性；统筹基金的转移量，则确定为本人1998年1月1日后各年度实际缴费工资的12%。2011年《中华人民共和国社会保险法》出台后，不再允许农民工退保取现，只能办理转移接续。法律禁止参保者提前支取个人账户养老金，终结了农民工以取现为目标的退保行为，但并没改变其他类型的中断保险或退保行为。人社部社保中心统计数据显示：“2011年全国开具基本养老保险参保缴费凭证以转移接续的人中，成功转移的人仅占20%，约八成的人流动后，要么没有就业，要么就业后没去办理或没办理成功。”国务院总理李克强在2013年中国工会第十六次全国代表大会上表示，我国大概有3亿多人参加了城镇职工养老保险，当年有累计3800万人中断缴保险。在人社部当时所做的一项调查中，有23%的工作人口中断了缴费即断保。

　　人社部发布的《中国社会保险发展年度报告2015》显示：2015年，职工养老保险缴费人数占参保职工的比例下降至80.3%，而这一比例在2006年的统计数据中是90%。10年间，职工养老保险缴费人数占实际缴费人数的比例下降了近十个百分点。2015年企业缴费人数为1.9731亿人，按此基数计算，2015年中断、弃缴的人数已高达3887万。社保转移接续在实行过程中存在什么问题？调查显示：“61.4%的受访者认为各地社会保障缴费标准不一，55.3%的受访者指出目前宣传不到位，民众不了解具体政策内容，53.8%的受访者指出各地社会保险统筹层次低，43.1%的受访者指出缺少全国统一的社保电子平台”。中断或退出养老保险行为包括：（1）农民工更换工作后新单位不给缴纳养老保险而断保；（2）因就业中断而断保；（3）累计缴费已满15年，按照现行政策即可在达到退休年龄后按月领取养老金，自己不愿再多缴；（4）转移接续不畅导致的断保。

　　（二）农民工跨统筹地区应享受的统筹基金权益因缴费年限不足而受限

　　不论是城镇职工流动还是农民工流动，都涉及社保转移接续的问题。据我们过去在广州市白云区对20多万农民工的调查，其中有相当一部分人中途甚至屡次退保，在工作过的城市留下了企业为农民工向社会缴纳的统筹基金，但是统筹基金跟以后多数农民工个人领取养老金的金额是没有关系的，只是农民工新旧不同统筹地区两个务工城市的利益分配问题。而随着农民工年龄的递增，第一代农民工“退休”后的养老问题将会日益凸显。根据国家统计局发布的《2014年全国农民工监测调查报告》：“在2010-2014年5年间，50岁以上的农民工在总量中的比例增加了4.2个百分点，达到17.1%。由于受教育水平偏低，这部分农民工大多只能从事建筑、环卫等技术含量低、工作强度大的重体力劳动，在各行业中收入增长较少，在城镇社保的参保率也偏低。随着年岁老去、体力日渐衰弱和病痛的增多，养老和医疗保障成了他们的一块心病。尽管已经将农民工纳入城镇职工养老和医疗保险制度，但他们的身份差别在体制内还是另一种情境。”

　　实施农民工个人账户可携带转移政策后，企业为农民工缴纳的统筹账户基金仍大部分留在原地区不能转出到新务工城市。在经济发达地区，农民工转移到其它地区后遗留的统筹賬户基金数额巨大。这也是广东省等发达地区养老保险滚存结余基金十分庞大的原因之一。第一代农民工暂时作为一个没有太大养老负担的独立群体，个人账户可转续，其遗留在原工作城市的统筹基金数量是非常可观的。当第一代农民工大量进入退休年龄，保证让包括农民工在内的退休者享受社会经济发展成果的政策，应永久固定下来，这是让不同代际参保者的的财产权利获得公平对待的先决条件。中共十九大提出实现养老保险全国统筹，首先要求建立全国养老保险调剂基金，农民工流入最多的发达省份多做贡献有其必然的合理性。

　　（三）充分认可农民工对统筹账户基金的贡献

　　Ross Garnaut、Jane Golley、Ligang Song从中国农民工参加养老保险的角度出发，分析了在中国城市中由户口不同导致的养老保障问题，其主要观点是低水平的社会统筹导致了养老保险转移的不便并且阻碍了高流动性的农民工将他们的养老缴费进行接续。结果，当一个农民工要去异地工作时，不得不牺牲其养老保险缴费；并且当劳动力市场波动时，会有大量的农民工退出养老保险。由于只有个人账户可以转移而不包括农民工（城市缴费要求满15年）未来退休时对统筹账户的分享，因此无论是农民工还是他们的雇主都没有很强的意愿参加养老保险。Catherine Jones Finer从养老保险制度的角度出发，研究了养老保险不公平的原因，其主要观点是：“中国养老保险系统的一个非常显著的特点是城市与农村区域的分离，农村人口的需求在历次养老保险的改革中都被忽略。”

　　中国养老保险制度要求将农民工纳入城镇养老保险体系，劳动用工企业要为农民工缴纳统筹基金。养老保险统筹账户的主要用途：一是用于统筹范围内的基金调剂；二是用于养老金计发中的基础性养老金部分；三是用于养老保险中超过15年的终身养老金支出。将农民工纳入城镇养老保险制度，事实上是企业以农民工名义缴纳的统筹账户基金和企业为城镇职工缴纳的养老保险统筹账户基金构成了两者的共有财产权，而农民工离开原有统筹城市，历史上曾经允许他们自由退保，留下数额巨大的统筹账户基金，却可能由于缴费不到15年而不能与城镇职工一道享有共有财产权的权益。《两个办法》颁布后虽不允许退保，准许统筹基金可以转移，比率确定为本人1998年1月1日后各年度实际缴费工资的12%左右，但缴费不到15年的农民工本身并不涉及这12%的利益，不论是原务工城市还是新务工城市，在城市缴费记录若不满15年，农民工个人都不享有对统筹基金的分享权。

　　人社部2017年2月26日发布的一份报告称：“近年来，中国社保经办水平不断提升，2016年全国办理基本养老保险关系跨省转移接续200万人次，较2012年增加85.3万人次，增长74.4%，2012年以来累计办理860万人次，转移资金达到1717亿元。”据此报告，按12 ：8的转移比率计算，2012年以来留在当地的养老保险统筹资金就是1145亿元。可以推算，《两个办法》实施之前允许退保，留在当地的统筹基金数额巨大。尽管办理转移接续的可能不全是农民工，但也可以看出作为转移主体的农民工所作的重大贡献。

　　对断保而言，如上述客观原因之外，关键问题是要真心从农民工的切身利益出发，打破地方利益分配格局，让农民工有权享受他们在曾务工城市留下的统筹账户这一共有财产权。要建立规范的保障制度，遏止弃保行为，必须从提高社保体系兼容性入手。如此，“断保”现象就可能自行消解。

　　（四）《暂行办法》让农民工使用统筹基金有了交集，但受益者有限

　　《中华人民共和国社会保险法》与《两个办法》出台后，农民工自主退保的选择权利被切断，多个省级统筹单位错综复杂的利益链，使农民工依旧成为城市的过客。其断保也许是理性的，也许是不得以而为之；也许是主动的，也许是被动的。在十九大报告提出养老保险全国统筹的大背景下，一定要做好农民工享受参保城镇养老保险统筹基金的顶层设计，要做好城乡居民养老保险制度与城镇职工养老保险制度的衔接工作。只有这样，断保行为才会自行逐步消解，退保才可能成为历史。

　　《中华人民共和国社会保险法》规定，“要做好城镇职工基本养老保险与新型农村社会养老保险制度、城镇居民社会养老保险制度的衔接。”上述《暂行办法》又作了详细规定，有以下政策利好。

　　其一，对于参加了城镇养老保险但不再返回城镇就业的农民工，若其在城镇参保的时间己经满15年以上，只要达到规定领取养老金的年龄条件，就可按城镇同样的标准在待遇给予地计算领取养老金；如参保者累计缴费年限不满15年，则可以将其在城镇参保的相关权益记录和资金转到新型农村社会养老保险制度，其缴费年限也能得到承认。《暂行办法》明确了职保与城乡居民养老保险的衔接办法。这对流动性较强的农民工而言，是一个重大的政策利好，使农民工可以公平地享受与城镇职工一致的社会养老保险待遇。

　　其二，只要参加城镇职工养老保险制度，缴费满15年，就可以将城乡居民养老保险转入城镇职工养老保险，享受城镇职工养老保险待遇，事实上就是可以享受统筹账户的资产权益。缴费不满15年的，允许延长缴费至满15年后再办理制度衔接手续，享受相应待遇。在政策导向上鼓励参保人员特别是农民工长缴费多缴费，从而享受较高待遇；在制度安排上体现了对农民工的生活保障，有利于促进人口和劳动力流动，有利于推动中国城镇化健康发展。

　　其三，对城镇职工养老保险向城乡居民养老保险转移的，没有规定转移城镇职工養老保险统筹基金。统筹基金不是个人财产权益，但属于城镇职工养老保险中包括农民工在内的参保者的共同权益资产，规定农民工缴费达到15年可以享受城镇养老保险待遇，就是对满足条件的农民工与城镇职工一道享受共同权益资产的政策肯定，使共同权益资产转化成了个人权益。《暂行办法》认定统筹基金不属于个人所有从表面形式上是对的，实质上是共有权益通过基础养老金发放的方式转化成了个人权益资产。

　　城镇职工基本养老保险制度包括被政策覆盖、纳入参保范围的农民工。出于防止碎片化管理的考虑，对农民工群体没有独立的养老保险制度设计。农民工参加城镇职工养老保险，其缴费基数、经办流程以及享受的养老保险待遇都和本市城镇职工基本上是一个标准，他们自然也应该与城镇职工一道享受经由统筹账户转化而来的基础养老金。

　　《暂行办法》也在一定程度上肯定了在城镇务工并缴费15年以上的农民工享受城镇职工养老保险待遇，可以享受统筹基金配置的基础性养老金。这突破了“统筹基金是国家对城镇职工养老保险制度的专门安排”的制度约束，在制度公平上迈开了一大步。从另一角度来看，“城乡一体化”是中国缩小城乡差别的社会实践所要追求并且实现的最终战略目标，相当部分农民工在城乡间流动，不同的年龄段表现为转移劳动力、农业劳动力、剩余劳动力三重结构。近十年来，40岁以上的农民工大量回归农村，成为农村的主要劳动力（如图所示）。

　　目前中国对城镇职工养老保险和城乡居民养老保险如何衔接尚未作出详细规定，直接影响农民工持续参保。40岁以上的农民工转移到城镇务工的不多，或者说大量的农民工40岁以后回到了农村。目前跨统筹地区务工的农民工比例有所减少，而且相当部分农民工有过退保、断保的经历，这些农民工在城镇难以缴费15年以上，40岁之后返回农村也只能享受待遇较低的城乡居民养老保险。企业以他们个人名册缴纳的统筹基金只能向城镇职工实施逆向分配。

　　如图所示，40岁以上农民工年龄结构呈上升趋势，第一代农民工的养老问题不可忽视。对即将大范围进入退休年龄的第一代农民工而言，《暂行办法》是社会公平方面的一大进步。在2009年2月5日出台《两个办法》之前，就存在大量的农民工退保问题。大量农民工退保后遗留在原务工城市的统筹基金没有在转出地与转入地之间按8%和12%比例分割，20%的统筹基金全部留在了原务工城市，需不需要按照8%和12%的比例分割清算？《暂行办法》称，“在参保人员转入城乡居民养老保险制度时，不转这部分统筹基金，不影响其应有的养老金水平。”在养老金的制度安排上，应体现“工业反哺农业、城市支援农村、城乡养老保险一制化框架内互助共济”的宗旨。近年来，有相当部分农民工返乡转入城乡居民养老保险制度。《2018年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》称：截至2018年底，城镇职工基本养老保险基金累计结存50901亿元，发达地区农民工因退保、转续或是断保为当地政府留下了大量的统筹基金，农民工这个群体功不可没。

　　刘传江、程建林撰文认为，最低缴费年限限制、保险关系很难转移、缴费年限与养老金统筹金无法接续所形成的养老保险“便携性损失”，构成了农民工参加养老保险的主要障碍。要提高农民工的养老保障水平，就必须减少农民工所面临的“便携性损失”，关键是适当降低最低缴费年限并设法促成既有养老保险关系及缴费年限的衔接。《暂行办法》称，“按照现行政策规定，参加城镇职工养老保险人员缴费年限不足15年申请终止基本养老保险关系的，仅将其个人账户储存额一次性支付给本人，如果城镇职工养老保险向城乡居民养老保险转移统筹基金并计入其个人账户，会造成两类制度在政策上的不平衡。”鉴于中国没有准确的养老保险精确统计，2018年农民工总量28836万人，其中预期有多少人缴费满15年可能领取城镇养老保险待遇？有多少人曾经退保、断保，接续后进入到城乡居民养老保险制度？转出地与转入地12%和8%的统筹基金分割后地区间的平衡状况如何？中国庞大的养老保险基金累计结存中有多少是由农民工的统筹基金构成的？这些都是未知数。宏观统计数据的缺失不利于养老保险事业的有序管理。

　　四、同步建立调剂金制度，提升农民工养老保险水平

　　我们作一种制度假设：即转移一部分以农民工名册缴纳的统筹基金到城乡居民养老保险中，增加城乡居民养老保险的存量和流量，增强城乡居民养老保险制度的基金积累能力，增加这一制度内参保人的养老待遇。这种假设要遭遇两个问题：一是《暂行办法》定义的统筹基金是国家针对城镇职工养老保险制度的专门安排，既是为了解决已退休人员的养老保障，也是为了均衡单位的养老负担，体现的是社会保险的互济功能，与个人账户功能和权益归属不同，不属于个人所有；二是新农保与城市居民养老保险制度并轨，不便于将这种假设付诸实施，因为城市居民不是目前庞大的养老保险滚存积累基金的贡献者。不管是纯农民还是农民工，他们都是为中国工业化发展做出了巨大贡献的人群。

　　《中华人民共和国社会保险法》从法律层面明确了跨地区就业劳动者基本养老保险权益及关系转接的原则，即“个人跨统筹地区就业的，其基本养老保险关系随本人转移，缴费年限累计计算。个人达到法定退休年龄时，基本养老金分段计算、统一支付”。农民工加入了城镇基本养老保险制度，他们在城市务工退休后的基本养老金来源在哪？显然离不开原在若干不同统筹城市务工后遗留的统筹基金作后盾。《中华人民共和国社会保险法》并没有排除农民工享受统筹基金的权利，当然，要满足缴费达到15年的条件。

　　农民工在城乡间流动，政府目前对城镇职工基本养老保险和城乡居民养老保险如何衔接尚未作出详细和明确的规定，这直接影响农民工持续参保。如何不让劳动者被动断保？国家人社部劳科院社会保险研究所的一项研究课题中指出：“应当放开以个人身份参加养老保险的户籍限制，这既能使农民工在返乡后以个人身份继续缴纳职工养老保险，又允许非本地户籍农民工从事个体经营时能以灵活就业人员的身份参加基本养老保险。此外，还应尽快出台统一的城乡养老保险衔接政策，对不同地区、不同制度间转移接续时的条件、资金规模、年限认定、待遇标准明确具体规定，真正实现不管你到哪里干，养老保险接着算。”如郑秉文所言：“打通新农保、城居保（注：新农保和城居保已整合）与职保的衔接转换通道，参保者才能真正从城乡居民养老保险中受益。”

　　在养老金计发公式中包括两部分，一是统筹账户基金作为基础性养老金，二是个人账户积累基金，两者加在一起构成了个人每月所获得的养老金。城镇养老保险制度包括城镇职工养老保险制度中参保的农民工，农民工没有独立的养老保险制度设计，缴费满15年，他们自然也要与城镇职工一道享受统筹账户的基础养老金。而缴费不满15年，他们与统筹账户的基础养老金就会失之交臂，这有失公正。社会保险制度的设计和建立一定要基于公平正义原则，要让为城市建设洒下血汗的务工农民享受到公正的社保待遇。

　　我们2017年在对珠三角地区劳动关系的调查中得知：强制性的“五险一金”政策，衍生了一个重复保险的问题，虽说这是政策不允许的，由于信息通道不畅，地方政府并没有认真清理，而一些新入职农民工并不情愿参加城镇职工养老保险制度。

　　中国目前仍然存在严重的养老保险待遇多轨制的问题。在城镇职工养老保险的制度设计中，提出了养老保险全国统筹的战略思路，2018年已经建立了比例为3%的全国调剂金制度，落实国有企业划转部分股份或是部分国有企业利润拨付10%给城镇职工养老保险基金的改革也在同步进行。而在城乡居民养老保险制度建设中，全国缴费档次普遍偏低，中央与地方政府在养老金收缴和支出中的财政补贴越来越大。广州市2018年的一次民意调查显示，广州市城市居民养老金缴费月平均为75.27元，而被调查者对养老待遇的月平均期望值为2469.39元，两者相差近2400元。有的学者提出了城乡居民养老保险“待遇政治化”的问题，也有的学者提出城市居民养老保险待遇福利化的问题，起因为权利与义务相对称的社会保险原则很难在城市居民养老保险制度中得以实施，严重依靠财政补贴的城乡居民养老保险制度在未来可持续难度较大。参保人的权利与义务意识薄弱，期望值的膨胀不利于制度的可持续发展。

　　最后，再总结和强调一下本文写作的出发点：老一代农民工在数十年改革开放中为城市建设和经济发展做出了重大贡献，相当一部分农民工在城市参加了城镇养老保险，这在强调“五险一金”政策的发达省份更为明显，农民工参保率最高，企业以他们的名册缴纳了统筹基金。但由于历史上一次甚至多次退保、接续、断保等问题，很多农民工无法在一个统筹地区缴费满15年，缴费年限清零甚至发生过多次，他们因此失去了享受统筹账户基金的权益。国家和政府应该肯定老一代农民工也是发达省份滚存养老保险基金的重要贡献者，建议在政策设计中，也从目前50901亿元的城镇职工养老保险滚存结余基金中，每年拨付一定比例的调剂金，为老一代农民工增加养老保险待遇，也相应减轻中央与地方财政在城乡居民养老保险中越来越大的补贴负担，在一定程度上解决养老公平问题。在具体的政策设计上，需要政府部门在大数据基础上精心研究、准确定位，出台公平合理的分配办法和实施细则。

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　　Abstract： To capture to expend less than 15 years of the first generation of migrant workers， they are important contributor of accumulated endowment insurance funds， we should enhance the level of their endowment insurance treatment， and set up the administer system synchronously to manifest social fair， make up for the shortage and defect of policy.

　　Keywords： Pension Insurance Rights and Interests； Administer System； Social Justice