废旧资源再生利用产业的发展现状、问题与对策建议

　　国研中心“我国废旧资源再生利用产业发展研究”课题组

　　【提 要】废旧资源再生利用产业作为中国循环经济的重要组成部分和战略性新兴产业，兼具经济、社会、环境多种效应，是缓解资源压力、降低环境污染、推动绿色发展的有效途径。

　　【关键词】废旧资源；再生利用；垃圾分类；垃圾回收

　　废旧资源再生利用，是指在社会生产和生活消费过程中产生的，已经失去原有全部或部分使用价值的各种废弃物，经过回收、加工处理，能够使其重新获得使用价值的过程。广义上讲，废旧资源再生利用产业包括废旧资源回收产业和废旧资源再生产业两个部分。狭义上讲，废旧资源再生利用产业仅仅包括在回收之后的加工利用环节。

　　目前废旧资源再生利用的品种范围主要包括废旧金属、报废电子产品、报废机电设备及其零部件、废造纸原料（如废纸、废棉等）、废轻化工原料（如橡胶、塑料、农药包装物、动物杂骨、毛发等）、废玻璃等。截至2017年底，中国废钢铁、废有色金属、废塑料、废轮胎、废纸、废弃电器电子产品、报废机动车、废旧纺织品、废玻璃、废电池十大类别的再生资源回收总量为2.82亿吨，同比增长11%。其中，废电池、废玻璃、废旧纺织品回收量增幅较为明显，分别增长46.7%、24.4%和29.6%；废塑料和报废机动车回收量出现下滑，分别同比减少9.9%和7.7%。当然对于一种废旧物品是否仍然具有使用价值，随着技术条件的变化以及认识的变化，再生利用水平会进一步提升，相应地，对于废旧资源再生利用的内涵及其产业发展的认识也会逐步深化。

　　一、发展废旧资源再生利用产业的重要意义

　　（一）发展废旧资源再生利用产业可以直接降低原来资源的消耗，是缓解经济发展资源约束的必然选择

　　长期以来，中国大多数领域实施的是“资源-产品-废物”的传统生产方式，这种模式下，资源利用的效率较低，经济社会发展必然伴随着巨大的资源环境消耗，长期看难以持续。通过发展废旧资源的再生利用产业，打造“资源-产品-废旧资源-废旧资源再利用”的循环发展模式，实现资源的循环利用，可以直接减少对原生资源的依赖，从而能够提升资源综合利用效率。

　　根据有关测算，每回收利用1万吨废旧物资，可节约自然资源4.12万吨，节约能源1.4万吨标准煤，减少6万-10万吨垃圾处理量。另根据《再生资源回收体系建设中长期规划（2015-2020年）》的测算，2013年，废钢铁、废塑料、废有色金属、废纸、废轮胎、报废汽车、废弃电器电子产品、报废船舶8大品种回收量超过1.6亿吨，回收总值接近4800亿元；废钢铁、废有色金属、废弃电器电子产品的回收率超过70%。初步测算，与使用原生资源相比，相当于节约1.7亿吨标准煤，减少废水排放113亿吨，减少二氧化碳排放4亿吨，减少二氧化硫排放375万吨。践行节约集约循环利用的资源观，大力推进废旧资源再生利用产业发展，减少对于原生资源的消耗，全面提升资源的综合利用效率已经成为未来经济社会发展的客观要求和必然选择。

　　（二）发展废旧资源再生利用产业可直接减少环境污染，是促进环境保护的必然要求

　　从现实情况来看，不管是企业的生产过程，还是居民的日常生活过程，废旧物品的产生不可避免，这些废旧物品的乱排乱扔乱放会直接带来严重的环境污染，并且，其中一些废弃物品的成分较为复杂，长期占地堆存有可能对大气、水体和土壤环境造成严重的隐蔽性、滞后性、持久性的复合污染。通过加强废旧资源再生产业的发展，尽可能促进废旧资源的回收加工利用，这就势必可以直接减少乱扔乱弃的现象，从而能够直接减轻对环境的污染。但同时，调研顯示，在废旧资源回收加工利用环节，一些地区存在的废旧物资交换场所环境卫生管理不严、报废冰箱拆解中的氟利昂或报废汽车中的废油等处理不当、废电路板的贵金属酸洗、各类废水未经处理任意排放、甚至一些再生工业园区本应处理的废水集中排放等问题，也会对环境造成较为严重的二次污染。因此，在促进废旧资源再生利用产业发展的过程中，必须通过产业的规范化发展、提升加工利用的技术水平、强化环境监管等多种方式，避免出现二次污染问题。

　　（三）发展废旧资源再生利用产业将会在培育新的经济增长点方面发挥重要作用

　　中国经济已由高速发展转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期。绿色低碳已被列入培育经济新增长点、形成新动能的重要领域之一。废旧资源再生利用产业，是资源综合利用和环保产业的重要组成部分，近几年呈现出较好的发展态势。以废旧资源的回收环节为例，2017年，中国十大品种再生资源回收总值为7550.7亿元，受主要品种价格上涨影响，同比增长28.7%，所有再生资源品种回收总值均有增长。其中，废旧纺织品增幅最高，同比增长62.8%；废轮胎增幅相对最小，同比增长4.3%。从中国废旧资源再生利用的现状来看，中国的废旧资源再生利用效率仍然严重低于发达国家，主要品种的回收率甚至低于60%，而发达国家一般在80%-90%的水平，利用率就相对更低，也远落后于发达国家的水平，并且利用环节的产业链附加值较低，存在一定的资源浪费。如德国的ALBA公司将生活垃圾转化为“绿色煤炭”的技术，开辟了解决垃圾围城问题的新路。又如德国EKA公司的废旧轮胎回收技术，95%的原料转换率，零污染排放。

　　（四）发展废旧资源再生利用产业直接提升居民就业与收入水平

　　一方面，随着生活水平的不断提升以及产品更新换代日益频繁，废旧物品会越来越多，推进废旧资源再生利用，实现所谓的变废为宝，可以有效提升废旧资源的经济价值，从而会提高回收价格，对于居民而言，较之以往的直接丢弃，也会增加一部分直接收入。同时，对于一些一线直接从事废旧资源回收行业的人员来说，这更是增加收入的一条重要渠道。另一方面，废旧资源再生利用行业属于劳动密集型行业，废旧资源回收、加工利用的整个环节，都会直接带来就业人数的增加。以回收环节为例，这是很多进城务工人员的一条重要就业渠道，吸纳就业人数较多。据统计，截至2017年底，全国再生资源回收企业数量为9万多家，回收行业从业人员约为1200万人。因此，加快发展废旧资源利用产业，对增加居民收入、扩大就业都将带来积极作用。

　　二、中国废旧资源再生利用产业发展中存在的主要问题

　　（一）观念认识存在误区

　　一是对废旧资源再生利用产业存在认知偏见。再生资源往往被作为企业原料来源的“补充项”与“备选项”，将其视作其他产业可有可无的“补充链”，甚至将其视为“卖废品”“收破烂”的社会底层服务业，尚未从绿色经济、循环经济等新兴产业视角加以认知。二是对废旧资源再生利用产业发展缺乏系统性、整体战略考量，缺少对其回收体系、拆解体系、无害化处理、再生利用体系等产业环节的整体规划与设计，相应的政策制定、资金投入、人才培养与共性技术平台建设等亟待完善。三是对再生资源替代原生资源的方式与方法认识模糊不清，造成统计体系与管理体系的滞后，限制了再生资源利用范围。

　　（二）政策部署亟待加强

　　一是顶层部署亟待明确。虽然中国废旧资源再生利用的相关法律法规和政策指导文件相继出台，但缺少具体的操作实施细则，且仅从回收的角度尚不能对废旧资源再生利用产业形成中长期政策指导，废旧资源再生利用产业仍然缺少系统明确的顶层部署与针对性战略发展规划。同时，部分地方政策还存在“一刀切”的现象，如在环保督查中对企业类型不加区分，致使很多有助于循环产业发展的回收企业在执法中被强行关停。二是行政监管不到位，废旧资源再生利用产业的市场秩序比较混乱。三是税收结构不尽合理。2009年1月起实施的《关于再生资源增值税政策的通知》尽管明确了再生资源企业适用退税政策，但还存在激励对象模糊、返还滞后、税负相对过高等问题，对产业健康良性发展的正向激励与约束作用未得到充分体现。

　　（三）产业体系不够完整

　　一是废旧资源再生利用产业链条普遍较短，产业链比较脆弱，孤环、断环多、耦合性弱。现阶段，中国废旧资源再生利用产业中不同环节的共需对接、耦合协调程度总体偏低，产业结构调整和改进主要集中在后端的回收和再利用环节，对于前端的技术研发、原型开发和需求分析涉及相对较少，相关企业在技术结构、产品结构、经营规模上的互补性不足，不同企业之间、企业与市场之间在战略、产品、技术、市场以及观念共识等方面尚未形成协同联动发展局面，产业整体的竞争力较弱，价值链存在局部缺失或断裂，价值耦合能力普遍较弱。二是废旧资源再生利用产业的服务种类比较单一，废旧资源的分类回收、分拣加工、运输销售、信息化管理等服务存在大量空白，尤其是在再生资源处理技术研发、生产流程设计、销售与经营模式创新、信息交换与数字化管理等方面服务明显滞后，尚未形成基于社会化、专业化分工，集废物回收、分解、加工、利用、无害化处理等为一体的循环再生利用产业体系，专业人员培训等配套体系建设也存在突出不足。三是废旧资源再生利用产业集聚效率不高。目前，中国广东、浙江、山东、河南、河北等地形成了一定规模的废旧资源再生利用产业集群，产业园区数量也大幅提升，但在产品质量、技术支撑、配套服务水平、平台管理能力、生态环境治理方面的优势并不显著，尚未形成完整的产业生态环境，不同园区之间缺少特色发展路径，规模化优势不明显。

　　（四）市场机制尚不健全

　　一是产品与服务同质化问题比较突出。大型企业与中小微型企业提供的产品和服务差异性不大，缺少具有较强市场竞争力的废旧资源再生利用品牌企业，产品与服务的技术含量普遍较低、资源整合能力较弱、批量化生产能力不足，价值创造能力不强，行业领军企业缺失，整个行业呈现“小、散、弱”状态。二是市场运行不规范，行业秩序比较混乱。由于缺少健全的专利规范保护，加之从业者职业资格认定体系缺失，使得废旧资源再生利用产业中的技术、资金、人才、信息等难以转化为实质性、排他性的竞争优势，造成废旧资源再生利用市场中存在大量的劣币驱逐良币现象。同时，由于缺少有效的市场监管机制和规范的产业统计体系，低质恶性竞争、不公平竞争问题严重，市场监管主体缺位，企业间的供需匹配效率较低，联动发展能力不足。三是数字化信息化管理体系建设滞后。上下游企业联系不紧密，“互联网+产业”发展体系尚未成型，市场运行效率和价值创造能力亟待提升。四是法律法规不够完善。现行废旧资源再生利用产业的法律法规还存在比较突出的不匹配、不完善问题，特别是有关回收主体责任、拆解利用规范、无害化处理标准等方面规定缺失，造成废旧物品回收、拆解、利用活动中的违法违规现象频发。

　　（五）技术创新能力总体不强

　　一是废旧资源再生利用产业相关环节中尚存在大量技术瓶颈，使得废旧资源再生利用的平均成本过高，严重制约着产业的快速、良性发展。二是废旧资源再生利用产业涉及的资源能源节约和环境保护的节点性关键技术研发滞后，资源循环利用的核心技术支撑有待加强，生态性商业模式设计、材料选择、工艺流程再造、再生利用方式等方面的创新能力普遍较弱。由于废旧资源再生利用产业的循环经济特质，需要将不同节点性技术加以集成，形成相对稳定的技术组合，实施整合性、集成式创新，对于研发试验的要求相对较高，现行技术研发和创新体系在集成创新方面还存在较大欠缺。三是废旧资源再生利用产业的市场化技术交易平台和成果转化平台不健全，废旧物品再生利用的成果转化机制不完善，先进技术的推广缺少有效路径，加之整个行业主要以中小微型企业为主，技术水平参差不齐，多种自主性技术手段并存，造成许多废旧物品被低价值利用，缺少相应的价值评估体系。

　　（六）行业管理比较薄弱

　　在中国废旧资源再生利用产业现行统计框架中，涉及到资源消耗、价值产出、环境监测等数据还主要依赖行业协会、企业和地方政府向统计部门提供。受产业分类不统一、多头管理等问题影响，废旧资源再生利用产业的统计体系还不够科学、系统、规范。除少数学者和部分地方政府自行开展的尝试性统计核算外，大部分省市地区尚未将废旧資源再生利用产业融入现行统计框架。从更大范围的循环经济统计看，中国除出台部分清洁生产标准外，循环经济的相关标准制定工作仍处于起步阶段。由于缺乏相应标准和标识，循环经济相关产品和服务在市场中难以得到准确认知与共识。此外，废旧资源再生利用公共服务平台建设不完善，导致产业政策、信息、共性技术等流动性较差，增加了企业建设经营成本。

　　（七）风险防控能力不足

　　2008年的国际金融危机对中国废旧资源再生利用产业冲击较大，根源是再生资源体系对原生资源市场的过度依赖，自身尚未形成完整健全的产业运行机制与保障体系，市场化建设相对滞后，金融市场不健全，现代金融工具不足，导致市场风险防控和抵御能力较弱，对于市场价格波动缺乏科学的观测研判和灵活的应对能力，风险防控体制机制建设缺失。与此同时，废旧资源再生利用产业内部的高端专业技术人员比重远低于其他行业，从业者知识基础和专业水平亟待提升。此外，除少数企业拥有较为先进的基础设施与技术装备以外，多数废旧资源再生利用企业仍然存在设备简陋、技术落后、研发投入不足，信息化、数字化、智能化水平较低等问题。专业技术人员和装备的不足进一步削弱了企业抗风险能力，废旧资源再生利用产业的专业化、精细化建设亟待加强。

　　三、废旧物资回收利用与资源节约、环境改善

　　（一）废旧物资回收利用节约的资源种类众多

　　目前，中国废旧物资回收种类主要有：废钢铁、废有色金属、废塑料、废玻璃、废纸、废轮胎、废弃电气电子产品、报废汽车、废旧纺织品、废电池等。各种废旧物资的回收利用可以形成各种不同的再生资源。

　　可见，废旧物资经过回收处理，可以形成多种再生资源，大量节约各种自然资源，减少对能源的消耗。同时，再生资源的利用与原生资源的利用相比，能够降低环境污染，减少二氧化碳、二氧化硫等细颗粒物气体的排放。

　　（二）废旧物资回收利用中涉及的金属资源最多

　　根据商务部发布的各年度《中国再生资源回收行业发展报告》，在主要的回收物资中，废金属（废钢铁和废有色金属）的回收量最大，回收價值最高。如果考虑报废汽车、报废船舶回收中的废金属，废金属回收量在主要再生资源回收量中的占比大约为65%-70%左右，废金属回收价值在主要再生资源回收价值中的占比大约为67%-72%。

　　对废旧资源进行回收、加工，能够产生再生资源，将再生资源投入到生产过程中可以明显降低对自然资源的消耗，减少能耗，因此，再生资源回收利用对资源供给具有显著的替代性。

　　中国回收利用的主要再生资源可以显著降低对许多自然资源的消耗，而这些自然资源的开发主要涉及下列产业：煤炭开采和洗选业、石油和天然气采选业、黑色金属矿采选业、有色金属矿采选业、非金属矿采选业、纸浆产业。

　　废旧资源经过回收、加工处理，不仅可以分解、提炼出很多有用物质，替代对原生自然资源的消耗，而且与原生自然资源的开采利用相比，能够大量降低能耗，减少废气和固体污染物质排放。

　　废旧物资回收具有明显的自然资源替代效应和减排效应。替代的主要资源包括金属矿物、非金属矿物、能源和木材。废旧物资回收业所产生的再生资源对金属矿物的替代效果最显著，其中，对铁矿石、铜矿和铝矿的替代量排在前三位；对标煤的替代效果也十分显著，石油、木材和废金属矿物的替代效果也不容忽视。

　　四、未来废旧物资回收利用行业对资源供求的影响会更加显著

　　从全球来看，废旧物资回收利用产业是朝阳产业。面对着资源约束和经济增长对资源的旺盛需求，发展废旧物资回收利用产业必将对资源供求产生越来越大的影响。

　　（一）废旧物资回收规模将进一步扩大

　　发展废旧物资回收利用产业首要一环就是要提高废旧物资回收率。2016年12月21日，工信部、商务部、科技部联合发布《关于加快推进再生资源产业发展的指导意见》，提出在2020年建立再生资源产业体系，再生资源回收利用量达到3.5亿吨。2017年5月，国家发展改革委印发的《循环发展引领行动》指出，到2020年，主要资源产出率比2015年提高15%，主要废弃物循环利用率达到54.6%左右。

　　截至2017年，中国主要废旧物资回收量有些已经达到或超过《指导意见》所确定的目标，有些已经接近确定目标。为此，基于《指导意见》和《引领行动》，考虑再生资源现有回收状况，并参考相关预测，这里给出十种再生资源的重新预测结果，采用的预测方法主要是回归方法和灰色系统预测法。

　　预测结果显示，到2020年，中国废旧物资回收规模总量可能达到3.6亿吨。未来几年，中国主要再生资源回收量都将大幅度提升，其中，废钢铁的回收量异军突起，成为最重要的再生资源。

　　（二）再生资源对资源供求的影响将进一步强化

　　从资源供给的角度看，废旧物资回收规模的扩大必将使再生资源在资源供给中的地位更加突出，增强对原生自然资源的替代性，减少对原生自然资源的消耗，并有利于自然环境的进一步改善。

　　根据废旧物资回收量的预测结果，在考虑废旧物资全部转化为再生资源前提下，参照中国目前主要矿产资源品位的，中国未来几年再生资源对原生自然资源的替代效果和减排效果预测如表所示。

　　从资源需求的角度看，废旧物资回收规模的扩大将会产生出更多的再生资源，并替代更多的原生自然资源满足各个行业尤其是资源加工业对资源的需求。预计各个行业对再生资源的需求满足度将会进一步提升。这里给出基于灰色预测模型的中国未来几年资源加工业对再生资源的预测满足度。

　　五、促进废旧资源再生利用产业发展的对策建议

　　（一）以全产业链发展和创新驱动为重点，增强龙头企业竞争力

　　龙头企业是废旧资源再生利用产业发展的主体和关键。应积极实施龙头企业带动战略，鼓励龙头企业全产业链发展，支持龙头企业提升技术水平，以提高废旧资源再生利用产业发展质量和效益为中心，优化废旧资源再生利用产业发展的劳动力、资本、土地、技术、管理等要素配置，推动废旧资源再生利用产业新技术、新业态、新商业模式蓬勃发展，形成创新驱动产业发展模式。

　　（二）加强废旧资源再生利用产业园区建设，推动产业空间集聚发展

　　促进废旧资源再生利用产业发展，需要充分发挥和培育园区的产业集聚效应、关联效应、产出效益、根植性、成长性和竞争力，合理安排废旧资源再生利用产业空间布局，引导废旧资源再生利用产业向特色园区集中，根据废旧资源再生利用产业发展特点，区域资源环境承载能力、现有开发基础和发展潜力，建设有效引领区域经济发展、功能定位突出、产业集中集约的废旧资源再生利用产业园区。支持废旧资源再生利用产业园区进行试点示范，开展清洁生产审核、质量管理体系和环境管理体系认证。

　　（三）重视产业的战略价值，完善财税政策支持体系

　　发展废旧资源再生利用产业，必须重新审视和思考废旧资源再生利用与自然、社会可持续发展的关系，高度重视废旧资源再生利用产业的战略价值，强化约束与激励相容的政策机制，完善财税政策支持体系。未来，应突出强调废旧资源再生利用产业对加快绿色发展、推动生态文明建设的重要性，加强对废旧资源再生利用产业的特征识别与产业细分，避免将废旧金属处理等废旧资源再生利用产业纳入钢铁产业“去产能”范畴，持续、稳定加大对废旧资源再生利用产业的财政支持力度。重点对废旧资源再生利用产业的技术开发、重大项目和产业示范项目，给予资本金入股、资金补助、贷款贴息以及政策性补贴等支持。创新废旧资源再生利用行业公共服务供给机制，给予废旧资源再生利用企业贴息补助、政府担保机构配置相应贷款担保额度，解决企业融资问题。完善废旧资源再生利用的税收体系，鼓励和扶持符合国家退税或者减免税条件的废旧资源回收利用企业和个体工商户，依法享受税收优惠政策。同时，加大征税监管，打击废旧资源回收利用过程中的虚开、倒卖发票等违法行为，建立违法企业黑名单制度，并将其相关违法记录纳入社会征信系统。

　　（四）加强规划布局与互联网融合，健全废旧资源再生利用回收网络

　　重点结合新型城镇化和乡村振兴战略实施，完善和加强回收网点布局与建设，将废旧资源回收企业、网点、交易市场纳入城乡建设规划，在工厂和企业集聚区、居民社区等建立回收点，在农村、乡镇按照居民户数设置简易收购站点或固定收购站点，疏通工业垃圾、生活垃圾、建筑垃圾等各类固体废弃物回收渠道。同时，围绕废旧资源再生利用产业结构的合理化和高级化，积极推广发展“互联网+回收利用”模式。借助大数据、物联网等新一代信息技术，推动废旧资源回收利用与信息技术融合，引导废旧资源回收利用行业向信息化、自动化、智能化方向发展。重点放大信息技术在优化流程、控制成本、提升效率、整合资源与市场等方面的积极效应，推动废旧资源再生利用企业利用互联网、大数据开展信息采集、数据分析、流向监控，通过物联网技术跟踪产品及废弃物流向，利用互联网搭建废旧资源回收利用在线交易平台，使需求方能够快速获得服务匹配，促使废旧资源再生利用交易市场由线下向线上线下结合转型升级。

　　（五）加强产业发展顶层设计，强化法律法规保障

　　从全球范围看，自20世纪70年代以来，日本、德国等发达国家就開始为促进废旧资源再生利用进行立法规制，颁布实施了《家用电器回收法》、《废弃物管理法》等一系列废旧资源再生利用专项法律法规，通过具有较强法律效力的专项法律法规，强化生产者和消费者责任，保障废旧资源再生利用产业的健康发展。中国也应借鉴国际经验，在现有促进废旧资源再生利用产业发展的相关制度基础上，进一步加强废旧资源再生利用相关法律法规体系建设，重点做好废旧资源再生利用法律法规的顶层设计，加快出台关于废旧资源再生利用的专项法律法规，合理确定废旧资源再生利用的范围，进一步明确规定生产者、消费者的责任和义务。同时，加强废旧资源再生利用监管部门之间的沟通和协调，避免废旧资源再生利用领域政出多门、多头交叉管理，明确部门管理权责。通过完善相关法律法规体系，进一步明晰废旧资源再生利用产业发展过程中各利益相关主体的权责和义务，以法律形式保护废旧资源利用企业和个人的合法权益，对违规者予以相应的惩罚，推动废旧资源再生利用产业的规范化发展。

　　（六）以废旧资源再生利用企业转型升级为主线，提升行业协会服务能力

　　在当前国际经济环境日益复杂、经济高质量发展要求不断提升、废旧资源主要品种价格持续走低、企业经营成本日益攀升、生存压力较大的情况下，更需要充分发挥行业协会作用，以废旧资源再生利用企业转型升级为主线，提升废旧资源再生利用行业协会服务能力，助力废旧资源再生利用产业更好更快发展。

　　（七）加大宣传教育力度，增强社会公众环保意识

　　在促进废旧资源再生利用产业发展的过程中，应加大宣传教育力度，形成自觉参与废旧资源再生利用的社会氛围，努力使回收利用废旧资源成为全民节约资源和保护环境的共识。激发消费者的参与热情，使消费者充分认识和了解废旧资源再生利用产业发展中“生产商和消费者责任制”，推动消费者思想观念和消费行为转变。

　　参考文献

　　[1] 宋林飞. 发展再生资源产业的世界潮流与对策建议[J].现代经济探讨，2008（2）.

　　[2] 张德元，贾彦鹏.中国再生资源回收利用属性变迁与政策选择[J].中国经贸导刊， 2007（10）.

　　Abstract： As an important part of China‘s circular economy and a strategic emerging industry， the recycling industry of waste and used resources has multiple economic， social and environmental effects， which is an effective way to relieve the pressure of resources， reduce environmental pollution and promote green development.

　　Keywords：Waste Resources； Recycling； Waste Classification； Waste Recycling