2020“后贫困时代”群团组织引导社会力量参与贫困治理研究

　　摘 要：2020“后贫困时代”，中国贫困治理关注点将逐步从治理“绝对贫困”向治理“相对贫困”转移，治理局势更为复杂。在此阶段，发展中国家必须充分调动社会力量参与贫困治理，而我国群团组织的双重属性能够引导社会力量有序参与国家贫困治理战略，通过加强群团自身的组织建设和枢纽作用建设，辅助政府吸纳社会力量参与贫困治理。

　　关键词：后贫困时代；群团组织；贫困治理

　　贫困治理是一个世界性和历史性的难题，中国致力于2020年打赢一场规模宏大的脱贫攻坚战。按照现有标准在“2020”这个时间节点，打赢“脱贫攻坚战”指日可待。但是打赢“脱贫攻坚战”并不意味着我国贫困治理工作的终结，2020年之后也不意味着我国贫困现象的终结。贫困问题始终是一个国家必须长期面对的难题，并且2020年之后我们的贫困治理将面临新的局势变化。

　　一、2020“后贫困时代”贫困治理新局势

　　1.治理主体从一元到多元

　　我国的贫困治理是政府主导、市场和社会共同参与的格局，但这个格局中单一力量发挥作用较多，多元协同发挥作用较少。1978改革开放，市场发挥了主牵引力，长期稳定的经济增长增加了就业，为大规模的减贫提供了强劲动力。但金融危机爆发后，市场带动减贫的牵引力逐渐减弱。此时，政府填补了市场疲软的空缺，发挥了主牵引力。2015年，中央明确提出到2020年，要确保中国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困的目标。[1]为此，中央和各地方政府通过整体推进、全方位铺陈，投入前所未有的行政资源开展脱贫攻坚，保障了贫困治理的权威和效率，短期内成效显著。

　　这样的单一力量模式受我国国情影响，也有利于处于发展中的中国集中力量治理绝对贫困。但是2020年之后，随着长期困扰中国农村的原发性绝对贫困的消失，农村贫困将会进入一个以转型性的次生贫困和相对贫困为特点的新阶段。[2]贫困问题也不仅仅只是政治、经济的问题，还是一个涉及社会、人文、生态环境的综合性问题。需要政府、市场、社会协同发力，专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫“三位一体”，建立起一个多元、长效的贫困治理格局。

　　2.治理对象从“绝对贫困群体”到“相对贫困群体”

　　相对贫困问题，主要是指社会中因分配和再分配的不均衡，导致一定比例的人群始终维持在相对社会其他部分收入要低的状态。[3]无论是发达国家还是发展中国家都必然存在收入水平低于社会平均收入的群体，只是发展中国家绝对贫困人口比例较多，所以贫困治理对象和贫困标准大多瞄准绝对贫困人群。但是随着一个国家社会经济的不断提升，贫困治理对象会逐步从绝对贫困人群向相对贫困人群转移。我国相对贫困群体包括从绝对贫困人群转化过来的群体和新增群体。

　　转化群体是指在绝对贫困治理阶段已经脱贫但收入水平不高，在相对贫困治理阶段，由于贫困标准的提高，又成为相对贫困群体。一是兜底群体，他们缺乏自主脱贫能力，依靠政府兜底实现“两不愁、三保障”。这类群体在相对贫困阶段也只能繼续依靠政府兜底。二是虽脱贫但抗贫困风险能力较弱的群体。这类群体虽然通过努力脱离绝对贫困，但还离不开扶贫政策，容易因老、学、病、灾等原因“返贫”。三是“安于现状”“得过且过”，不愿“摘帽”群体。如果不能在绝对贫困阶段激发其内生动力，随着年龄的增长、脱贫能力的流失，必然会长久的滞留在贫困圈中。

　　新增群体是指非绝对贫困人群，但生活水平也没有高出多少的人。一是潜在贫困群体。这类群体在以往更容易被忽视，他们处于扶贫政策的边缘，抵御贫困风险的能力同样脆弱，并且受到的关注较少。比如城市低收入人群，他们的生活成本远远高于农村，一旦失业将难以维持生计。比如“留守妇女”，由于长期留守在家思想和能力都与社会发展脱节，经济上依附于外出务工的男性，一旦离婚很容易陷入贫困。二是代际贫困群体。由于家庭因素，他们缺乏教育、社会、人际等资源，独立生活后收入不高并且还要负担原生家庭，生活很难达到社会平均水平。并且这类群体以往受到政策帮助较少，容易产生心理波动。比如易地搬迁地原住民，搬迁集中点的条件往往优于本地原住民的生活点，原住民容易产生失落感，这也一定程度上造成搬迁移民融入困难。

　　3.贫困标准从“绝对贫困标准”到“相对贫困标准”

　　2020年前，我国贫困标准主要是根据收入、消费、基本生活状态等生存需要来制定的，比如“农民人均纯收入2300元”。这个标准是贫困标准和低收入标准的结合，可以根据社会经济发展水平适时进行调整，以保障贫困人口在维持生存的基础上还能兼顾部分发展。但是这样的标准只适用于绝对贫困而不适用于相对贫困。因为绝对贫困主要是温饱意义上的贫困，可以通过测定每人每日最低营养需求，结合消费价格指数等相关因素，从货币维度来确定一个绝对值。而相对贫困不仅反映在绝对收入上还反映在相对收入上；不仅反映在社会分配的机会平等上，还反映在选择某种生活、抵御风险的能力上；不仅反映在医疗、教育等社会公共服务的客观获取上，还反映在被歧视、被剥夺等主观感受上。

　　此时，依靠单一的贫困标准远远不能准确识别相对贫困，需要构建一个多元的贫困标准。并且这个标准需要根据整体人群来确定的比率。单以收入为例，世界上有的国家使用全国人口收入分布中值的50%来确定贫困线，有的使用全国人口收入分布均值的40%、50%或其他比率来确定贫困线。[4]对于人口众多、尚处于发展阶段的中国来说，考量哪些因素、适用哪种比率没有现成的经验可循。

　　4.治理战略从“短期集中”到“均衡长效”

　　2020年之前，贫困治理政策是围绕解决绝对贫困问题来制定的，以提升贫困人口收入为主、辅以基本生存需求保障，一开发一兜底，有效控制了绝对贫困问题。但是在相对贫困治理阶段，需要解决的更多是分配不均衡的问题。这种不均衡体现在发展环境、资源禀赋、社会分配、成长机会、社会关系网络等各个方面。这种不均衡城乡差距明显，还会通过代际传递不断扩大。例如农村父母进城务工，留守儿童没有父母陪伴，加上农村教育资源不足、成长机会匮乏，导致城乡儿童知识结构、文化水平差距越来越大。这种差距在人工智能时代又会极大的体现在就业问题上，造成不均衡的不断扩大。正因如此，相对贫困问题是不可能短期集中治理的，它伴随着经济社会的发展而不断变化，即便是发达国家也依然存在相对贫困人群。并且，2020年之后如果调整贫困标准，统计上又会重新出现新的绝对贫困群体。这就需要我国的贫困治理战略转为均衡长效，以动态治理贫困问题。

　　综上所述，我国贫困治理局势在2020年之后将从绝对贫困治理阶段转移到相对贫困治理阶段。与之相适应，我国贫困治理的思路和战略也亟需转型，重点解决发展不平衡不充分的问题。发达国家多采取福利模式，强调由政府来主导甚至包揽社会成员的“福利”，途径是对所有社会成员提供和维持教育、卫生或者养老和收入保障等的社会支持系统。[5]但是这种高福利系统对于中国这样人口众多的发展中国家而言，无力长期支持。引导社会力量参与政府主导的贫困治理成为了另一种路径选择，而群团组织处于政府与社会的中间，能够担此重任。

　　二、群团组织引导社会力量参与贫困治理合理性与必要性

　　1.群团组织能够织密政府扶贫网络，增大扶贫覆盖面

　　2020“后贫困时代”，贫困人口分布更为零散，致贫因素也更加复杂，对于他们的瞄准和帮扶需要“纵向到底”和“横向到边”。政府通过建立省市县乡村五级责任体系、干部驻村帮扶制度，实现了贫困治理的“纵向到底”。但是由于政府规模的局限，仅靠行政力量很难实现覆盖上的“横向到边”，特别是一些特殊困难群体关怀的全覆盖。如独居空巢老人、残疾群团、精神障碍患者、贫困育龄群众、女性贫困人群，他们需要特殊的贫困关怀。在农村，有的弱残儿童交由当地中小学管理，而农村基层学校缺乏相应的专业能力和管理能力，只能任由他们与普通学龄儿童同教同寝。还有贫困残疾群体除了脱贫之外还存在如何融入社会的问题，这就需要更多专业性的社会工作。这些特殊困难群体和特殊脱贫需求都是行政力量有所不及之处。

　　而群团组织恰能弥补行政力量的不足之处。群团组织的划分与政府不同，政府部门是自上而下的纵向体系，而群团组织是以联系对象群众的类别为划分依据的横向体系。比如工会、共青团、妇联、红十字协会、计生协会、残联、作协、科协、法学会等涉及到不同行业和不同类别的群众，可以实现贫困治理对象覆盖的“横向到边”。并且经过多年的发展，群团组织已经建立起了与社会力量间的常规联系。例如工会的职工服务中心，共青团的网络服务平台，残联的中国残联就业服务指导中心、妇联的全国妇联人才开发与培训中心。通过这些常设机构，群团组织可以引导社会力量开展诸如团结、激励残疾人自强、自立；推动计划生育基层群众自治；大学生志愿者西部计划；协助政府改善贫困乡村医疗卫生条件，捐建农村博爱卫生院，培训乡村医生等活动，填补行政力不及之地。

　　2.群团组织能承接政府部分职能，提升贫困治理效益

　　政府主导贫困治理的优势在于高效的统筹能力。但是行政手段调配资源过于集中和统一，缺乏可选择性。这就造成行政调配的物资与贫困户的需求之间出现衔接错位，降低资源利用率。再者，行政调配物资存在同质化问题。贫困群体不能控制自己的资源，也无法确定他们与市场经济的关系，发展的益处通常就是虚假的。[6]第三，囿于行政强制力，扶贫人员容易出现角色错位，为了通过审查、考评，代位贫困户的主体作用，机械完成贫困目标。这也使得一些贫困戶形成事事依赖政府的心理。第四，一些由政府直接推动和供给的扶贫项目，“管办用不分”，加之外部监督不够，容易滋生道德风险。需要通过分权来提升资源利用率和减少造成道德风险的机会。

　　从法理上讲，党的群团组织应该成为承接政府职能的主体。[7]中发[2015]4号文件指出：“群团组织是创新社会治理和维护社会和谐的重要力量。各级党委和政府要合理配置职能和资源，支持群团组织依法参与社会事务管理，把适合群团组织承担的一些社会管理服务职能按照法定程序转由群团组织行使。”政府回归公共政策制定、资源调配和供给职能。群团组织开展社会调查，制定标准，购买扶贫服务，组织公益活动，并向政府汇报工作。但是，群团组织承接政府部分职能，不是改变政府的主导地位。贫困治理是国家政府应尽的职能职责，国家政府也是贫困治理最有力的行动者。

　　3.群团组织能够搭建政府与社会间的桥梁

　　就贫困治理社会参与的效用而言，亦有学者明确提出，贫困治理效度、精度与创新度均依赖政府与非政府组织的充分合作。[8]习近平总书记也强调“要更加广泛、更加有效地动员和凝聚各方面力量，共同向贫困宣战。”但在我国以往的经历中，政府主导有余，社会参与不足。这是因为政府与社会力量之间缺乏有效的沟通渠道和衔接机制，传统“官民”思想阻碍双方交往合作。

　　而群团组织作为党和政府联系服务群众的桥梁和纽带，能够帮助政府引导社会力量有序参与贫困治理。群团组织具有行政属性，由党委直接领导、选派领导人，由财政拨付运行经费，与党政部门间有天然的联系。同时，群团组织还具有社会属性，代表和维护联系群众的利益，并为目标群众提供公共服务，与社会力量间有亲密关系。正是由于这种双重属性，使得群团组织更容易得到政府和社会的双重信任，搭建起两者之间的桥梁。并且《中共中央关于加强和改进党的群团工作的意见》的出台，更是赋予了群团组织参与社会治理的职责。

　　4.群团组织能够吸纳社会成员、整合社会力量

　　社会成员较为分散、不易聚合，碎片化导致社会力量参与贫困治理效用较低。而群团组织能够让碎片化的社会力量组织化，从而激发社会活力，凝聚社会力量。

　　群团组织的群众性是吸纳社会成员的纽带。吸纳社会成员需要吸引力而非强制力，而群团组织的群众性使之拥有这种吸引力。各类群团组织成立以来通过与党委的制度联系、与政府的联席会议制度为人民群体表达述求；通过各类公益基金、慈善活动为人民群团谋求帮助。在这个过程中群团组织与人民群体建立了深厚的感情。正是这种情感优势，让群团组织能够吸引社会成员聚合在群团组织周围。例如共青团、中国青少年发展基金会发起的“希望工程”就吸纳了众多社会成员参与救助贫困地区失学少年儿童，援建希望小学。

　　群团组织的组织性是整合社会力量的桥梁。缺乏有效组织的公民参与难以把分散的利益表达凝聚成明确的政策要求，最终无法形成有效的政策压力来输入政策过程。[9]而群团组织具有较为完善的组织体系，可以在政府和公众间搭建起提供了一个常规性、制度化的平台，为整合社会力量提供了组织基础。同时，群团组织还能通过与行业协会商会等各类社会组织建立常态联系来延长社会力量的整合半径。例如依托群团组织建设支持型的社会组织，再利用这些支持型社会组织聚拢各类专业人才和服务。工会、妇联等多个群团组织就借助律师协会、律师事务所聚合法律专业人才。

　　5.群团组织能够将社会力量纳入国家轨道

　　虽然政府是社会的管理者，但社会具有独立于国家的自发性和自主逻辑。[10]社会主体参与贫困治理具有自发性、盲目性，缺乏协同性和整体目标指向，容易出现效率问题和损耗问题。伴随着经济社会的发展，越来越多的企业和个人参与到公益事业、参与到贫困治理中来。但是社会主体参与贫困治理往往是根据自我的价值选择和思维理性，从自身需求和能力出发，而难以考虑国家贫困治理的规划和统筹，这既是社会主体的特性、也是社会主体与行政主体沟通不畅的体现。但是这样的情况使得社会与政府间缺乏协同，容易造成资源的冲突浪费。

　　而各层级群团组织与各层级政府间具有良好的联席工作机制，熟悉政府规划和安排。一方面可以在联系社会主体时，将政府贫困治理的规划和需求传递出去，引导社会力量契合政府整体步骤，形成治理合力。另一方面也可以将社会主体参与贫困治理的愿望传递给各级政府，便于政府在治理规划中考量社会力量。此外，通过群团引导，社会力量将更加可控和有序，参与贫困治理的途径、方法、内容和程序也更能配合国家贫困治理的整体逻辑。

　　三、群团组织参与2020“后贫困时代”贫困治理路径探析

　　1.加强群团组织自身建设

　　群团组织要引导社会力量首先要加强自身组织建设，但不同群团组织的组织建设存在差距。工青妇等综合性群团的组织结构比较完善，而有的群团组织却结构松散、功能虚化。基层群团组织存在组织断层现象，特别是城乡差距较大。有的基层群团组织甚至没有一个职能职责齐全的独立机构来“理事”，自然“无人干事、没钱办事”。

　　首先，完善组织结构，“强根固本”。一是纵向搭桥，联通组织网络。特别是在村（居）一级难以配备专员的情况下，通过兼职机制防止“断层”。二是横向修路，扩大组织覆盖面。由于职能转变，政府编制“只减不增”，群团组织要发挥群团特色，以“大组织”的概念加强与社会、群众、部门及其他群团间的横向组织建设，于“编制之外”突破编制限制。

　　其次，建立成员准入机制，“舒经活络”。2020后贫困治理时代贫困治理工作既复杂又专业，群团组织要承担行重任，需要提高成员准入的门槛和标准。让有能力、能担当、敢作为的成员组建知扶贫政策、懂扶贫方法、会扶贫工作的骨干队伍。

　　第三，加强志愿者队伍建设，“补中益气”。志愿者是群团组织的重要组成部分，也是群团组织引导社会力量的重要途径。但是我国的志愿者数量还不太多，有的群团组织甚至招募不到志愿者。一方面，各群团组织需要根据自己的特色提供有吸引力的保障机制。如计生协的志愿者否可在生育保险上给予志愿者、志愿者配偶优惠。另一方面，群团组织可以统筹志愿者服务和保障机制，帮助各群团建立志愿者队伍。

　　2.加强群团组织与政府的联系

　　建立理事联络机制。理事制度的重要价值在于加强群团组织与各行政部门的联系，不少群团组织都将一些部门领导争取为本群团的理事，但事实上不少理事犹如“僵尸账号”，只挂名不理事、只参会不作为。为了改变这种情况，需要建立起理事双向联络机制，加强理事单位与群团组织在贫困治理工作中的联系和沟通，并将贫困治理工作列入理事职责和年度工作计划。

　　明确公共服务购买细则。《中共中央关于加强和改进党的群团工作的意见》明确了群团组织的购买主体地位，但政府购买办法中缺乏群团组织的具体购买内容和程序。首先，编制购买目录。通过需求调研编制项目清单，及时与政府购买服务目录对接。其次，制定实施细则。要建立既符合公共服务特点又符合政府采购规定的操作办法。第三，建立监督机制。一方面是建

　　立资质审核、质量监控机制，另一方面是建立信息公开、公众监督机制。

　　3.加强群团组织与社会的联系

　　社会力量太过零散，为了聚合社会力量，群团组织除了扩大自身覆盖面还需要借力、吸纳、培育支持型的社会组织。

　　首先，借力自身资源建立联系。一些群团组织本身就与许多社会资源存在天然联系，可以借助这些密不可分的关系将社会资源直接引入贫困治理。如团委借助高校资源，组建支教服务。

　　其次，吸纳既有组织建立联系。一些社会组织具备专业化服务能力，虽然与群团间没有直接联系，但是渴望发展壮大，而这些服务又是贫困治理所需的。可以將这些社会组织吸纳为群团组织下的支持型组织，通过建立常设机构与这些社会组织建立常态关系，层层整合社会力量。

　　再次，培育社会主体建立联系。有的服务存在“空挡”，没有组织提供。群团组织可以利用与国家各个机构的亲近关系，孵化、培育特色社会组织，补齐服务空挡。又或建立非常设机构，吸纳具有特殊技能的人才不定期参与贫困治理工作。

　　4.加强群团组织与贫困群体的联系

　　群众组织发展以来，出现了机关化、行政化、贵族化、娱乐化的现象，削弱了群团组织与群众的联系。群团组织要主动靠拢贫困群众，倾听群众需求，健全贫困群体意见收集、反馈、评价机制，加深与贫困群体的联系。筹备项目前先了解困难群众需要什么，再根据群众需求来确定公益项目。购买服务前先调研贫困群众缺乏什么，再根据短板不足来购买服务。将精神慰藉、成长辅导、互助组织、就业创业、技能培训、法律维权、心理咨询等多种专业服务引入贫困治理工作。并在服务之后跟踪服务效果，收集群众评价，反馈调整结构，增强群团联系。

　　参考文献：

　　[1]中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定，2015.11.29

　　[2]李小云、许汉泽.2020年后扶贫工作的若干思考.国家行政学院学报，2018年01期

　　[3]任其然.2020：中国扶贫不惑之年的新门槛.老区建设，2018年13期

　　[4]杨国涛、周慧洁、李芸霞.贫困概念的内涵、演进和发展评述.宁夏大学学报，2012年06期

　　[5]冯兴元.“福利国家”的深层困境与替代方案.人民论坛学术前言，2015年9期

　　[6]万兰芳、向德平.中国减贫的范式演变与未来走向：从发展主义到福利治理.河海大学学报（哲学社会科学版），2018年2期

　　[7]胡献忠.群团组织承接政府职能转移：意蕴、困境与路径.青年学报，2019年1期

　　[8]胡鸣铎.政府部门与非政府部门贫困治理合作机制研究—以社会主义新农村为视角.河北经贸大学学报，2013年第4期

　　[9]赵秀芳.从公民话语权看弱势群体利益的维护.理论与现代化，2010年5期

　　[10]葛亮.群团组织参与社会治理创新——共同参与和搭台唱戏.浙江社会科学，2017年5期

　　作者简介：

　　吕晗（1983--），中共重庆市大足区委党校讲师，硕士学历，研究方向为法学。

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