步入“新危机时代”的全球气候治理： 趋势、困境与路径

　　【关键词】全球气候治理；气候变化；气候危机；《巴黎协定》

　　【DOI】10.19422/j.cnki.ddsj.2020.06.009

　　2019年11月，英国埃克塞特大学全球系统研究所蒂姆·莱顿（Tim Lenton）研究小组发表在《自然》上的《气候临界点——风险太大，不可心存侥幸》一文指出，“地球的九大环境系统证据已表明，气候比人们最初认为的要敏感得多，我们现在正处于‘地球紧急状态……如果全球變暖继续以目前的趋势发展下去，全球气候将走向系统性崩溃的不可逆临界点。”[1]2019 年以来，极端天气似乎更加肆无忌惮：1月底美国中西部多个州遭遇了25年来最强寒潮袭击；3月中旬强热带气旋“伊代”登陆非洲莫桑比克；6月欧洲气温达到有史以来最高值；11月开始澳大利亚遭到长达4个月的山火侵扰。日益增多的气候危急时刻提醒人们，“后巴黎时代”的全球气候治理正步入“新危机时代”，地球的稳定性和恢复力正在日益迫近临界点。各国所提出的自主贡献目标中所包括的减排力度与全球2℃温控目标仍存在明显差距，离1.5℃温控目标更加遥远。而温控1.5℃与温控2℃的阈值，日渐成为世界公认的全球气候变化处在“危险”和“极端危险”之间的分界线。各国亟需提升在“后巴黎时代”的气候危机治理能力。

　　全球气候危机治理发展的新态势

　　地球正在以前所未有的速度快速升温，气候变化的短期影响叠加最终将造成全球性的重大紧急状况。“后巴黎时代”的世界呈现出愈发强烈的不确定性，各国政府不得不面对气候变化加剧的风险，全球气候危机治理呈现出新的发展态势。

　　一、气候变化逐步被框定为影响深远的全球主要风险

　　2020年1月，世界经济论坛发布了《2020年全球风险报告》，强调就长期风险而言，未来10年的全球前五大风险首次全部与环境相关。按照发生概率排序的前五位风险分别为：极端天气事件（如洪灾、暴风雨等）、减缓与适应气候变化行动的失败、重大自然灾害（如地震、海啸、火山爆发等）、生物多样性损失、人为环境损害及灾难。按影响力排序的前五位全球风险分别为：减缓与适应气候变化行动的失败、大规模杀伤性武器、生物多样性损失、极端天气事件和水资源危机。该报告指出全球在重大气候变化问题上的合作已经陷入“危机状态”，呼吁各国尽快协同合作，降低可能加剧的经济政治风险，共同应对气候变化带来的长期挑战。

　　2019年3月由中国国家气候变化专家委员会和英国气候变化委员会联合发布的《中英合作气候变化风险评估——气候风险指标研究》指出，如果继续推行现行政策并停滞不前，全球将会陷入高排放路径，由此所带来的直接风险和系统性风险将会影响国家安全。在目前路径上，到2100年全球平均温度升高和全球平均海平面上升的中心估计值分别约为5℃和80厘米。考虑到“最坏情况”，温度和海平面的升幅可能达7℃和100厘米。这种上升速度将会给人类和自然系统带来严重威胁：到2100年时，目前每年发生概率不足5%的热浪将几乎每年都会发生；洪涝发生率将提高10倍；干旱的发生频率将以近10倍的速度增长，并将导致全球范围内的粮食危机。[2]因此，各国必须立足未来气候风险的长远情景，考虑“最坏”结果，将对气候风险和韧性的分析纳入决策，使其最终能够抵御气候变化风险。

　　二、危机应对在全球气候治理议题中的关注度不断提升

　　气候政治的发展及其谈判议程的启动最初源于科学与政治的互动。成立于1988年的联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC） 的主要作用是汇总、筛选以及评估既有关于气候变化影响、未来风险、气候适应和减缓的相关科学、技术和社会经济方面的文献，通过发布报告为国际气候谈判提供重要的智力支持。2018年10月IPCC发布的《全球1.5℃增暖特别报告》强调，温控1.5℃是气候变化风险剧烈扩散的临界点，额外升温 0.5 ℃ 具有巨大的边际风险，所带来的自然生态损失和社会经济损失在一定程度上具有不可逆性。[3] IPCC第六次综合报告将于2022年发布，为将于2023年进行的《巴黎协定》框架下的第一次全球盘点提供数据和信息支撑。届时，气候危机应对议题无疑将成为“后巴黎时代”气候治理的重要议程。[4]

　　2019年9月在纽约开幕的联合国气候行动峰会，也基于气候治理的最新态势强调了气候危机应对的重要性。联合国秘书长古特雷斯在会上指出，曾经的“气候变化”现在已成为“气候危机”。气候变化的进度和严重程度远远超过10年前的预测和评估，对“气候紧急状况”的应对如同一场赛跑，需要尽快改变目前的应对方式，寻找新的合适的应对举措。随着气候危机议题的不断升温，2019年12月召开的马德里气候变化大会（COP25）也进一步将危机应对纳入气候谈判进程中。为应对气候危机造成的损失和损害寻找资金、技术以及提升发展中国家的气候危机适应能力，成为此次气候变化大会的关键议程。以华沙损失和损害国际机制（WIM）为例，其正式提出可以追溯到2013年华沙气候变化大会（COP19），但因缺乏相应的支撑一直难以落实。为完善WIM所推进的减灾体系，2016年马拉喀什气候变化大会决定于2019年的COP25上对WIM进行审评，此举得到了遭受气候变化严重不利影响的发展中国家的支持，他们希望通过审评进一步完善WIM，从而获取应对损失和损害的资金、技术和能力建设援助。经过马德里气候变化大会上的激烈讨论，会议最终决定由WIM执行委员会（Excom）建立关于缓发事件、非经济损失的专家组，就WIM相关工作起草工作计划；视情况扩大对发展中国家应对损失和损害的资金、技术和能力建设支持。

　　全球气候危机治理中的三重困境

　　当前全球碳排放量已经超出现有生态系统的碳汇能力，生态赤字不断积累，加剧了生态系统的不稳定性，使得气候变化系统性风险明显提高，需要各国联合应对。然而，在全球气候危机应对进程中仍面临如下三重严重困境。

　　一、全球气候危机渐进长期性与国内短期政治利益诉求之间的矛盾

　　以气候变化为代表的非传统安全问题，因影响具有长期性、渐进性以及弥散性等特点，往往给人以“温水煮青蛙”的感觉。在传统地缘安全博弈中，气候议题未能被“安全化”并纳入国家核心安全战略中。国际气候谈判主要是围绕碳排放空间而进行的国家利益博弈过程。尽管各国已经就气候应对和可持续发展等议题逐步达成共识，但都不愿意因为限制温室气体排放而压缩本国经济发展的空间，往往希望别国可以承担更多的减排责任。

　　尽管全球经济论坛《2020年全球风险报告》强调，极端天气事件以及减缓和适应气候變化行动的失败成为全球最可能发生和影响最为严重的长期风险，但论坛侧重点仍是各国最为关心的短期风险，位居前两位的是经济对抗风险和国内政治极化的风险。[5]各国领导人的政治连任诉求决定其国内政策仍侧重于经济发展和社会稳定等短期核心利益。尤其是西方国家，政党竞选博弈通常着重围绕经济问题、就业问题等选民聚焦议题来进行，而将具有长期性影响的气候风险议题后置。较为典型的是，美国两党制博弈导致其气候外交出现多次波折。例如，小布什政府退出了克林顿政府签署的《京都议定书》，特朗普政府退出奥巴马政府签署的《巴黎协定》。如果2020年特朗普获得连任，则美国的气候政策很有可能延续至2024年，那么在其任期内（2016—2024年）美国的二氧化碳累积排放量将比其履约情形下高出 34 亿吨，年均增加 4 亿吨左右。[6]美国的“退群”行为导致全球气候治理中的领导力赤字扩大，增加了其他国家的碳减排负担，加大了实现《巴黎协定》减排目标的难度并加速了气候变化系统性危机临界点的到来。

　　二、气候危机纽带传导性与全球气候治理碎片化之间的矛盾

　　全球变暖加速带来的是整个生态系统的危机，具有传导性。目前全球气候危机有如下三个主要特点。一是全面性，危机不会局限于某一行业或某一区域。全球变暖会引发海平面上升、干旱、山火、洪涝、地震海啸等诸多问题，不仅威胁着发展中国家的利益与安全，也威胁着发达国家的稳定与繁荣。二是与其他系统性风险类似，诱发因素众多，现有的技术条件难以有效预测。因此，单纯的技术乐观主义，如地球工程（Geoengineering）并不能对气候变化形成根本性遏制。[7]三是具有内生关联性和传导性。这意味着由气候变化所引起的某种或几种直接风险首先触发危机，然后通过内生的相互关联形成传导途径，从而会导致危机的“级联”恶化，进而在经济、社会、文化、生态和政治等各个层面发生连锁反应。这种系统性风险是难以预测和防控的，并且不断挑战人类既有的大数据风险预测能力。[8]随着未来各系统变得更加复杂、相互联系更加紧密，各国之间需要通过开展合作和采取新的治理措施来管理跨界风险。[9]

　　然而，与气候危机的系统性威胁相对应的是，随着全球气候治理中各类治理机制和参与行为体的增多，全球气候治理呈现出一种碎片化的机制复合体发展态势。尽管弗兰克·贝尔曼（Frank Biermann）等学者指出，全球气候治理制度碎片化并不一定意味全球气候治理的失灵，[10]但是治理的有效性取决于核心制度同其他制度和规范的互动程度，以及制度之间的协调整合能力。在当前的气候治理格局中，“自下而上”的巴黎模式进一步弱化了联合国架构在全球气候治理中的中心作用。除此之外，气候议题的复杂性、政治权力的博弈和国内政治的干扰都成为影响机制间良性互动的负面因素。同时在碎片化格局的机制协调中，全球气候系统性治理所需要的核心领导力也出现了空前赤字。美国退出《巴黎协定》后造成的减排力度下降和资金支持缺口是其他国家难以弥补的。欧盟作为“京都时代”的气候领袖，虽然一直没有放弃领导全球气候治理的雄心，但目前被经济、难民问题以及内部矛盾掣肘。中国虽然被寄予发挥领导作用的国际期望，但不能被苛求做出超越国情和自身能力的贡献，更不能额外分担美国所放弃的责任义务。[11]中国参与的“基础四国”联盟也因为各国的政治经济背景和诉求不尽相同，在关键问题上凝聚力不足。在此背景下，2019年的马德里气候大会未能就加强《巴黎协定》执行的具体计划达成任何共识。从长期来看，全球气候治理的碎片化趋势成为阻碍系统性应对气候危机的机制性弱点。

　　三、气候危机影响的非均质性与南北分割中的应对能力困境

　　全球变暖的影响效应是非均质性的，气候变化尤其是极端天气事件的发生对低纬度国家（特别是撒哈拉以南非洲地区）生态系统的破坏程度更高。[12]一直被贫困问题困扰的低纬度发展中国家由于气候适应能力低而面临更为严峻的挑战，甚至可能会陷入气候致贫且无力应对的“持续贫困”的恶性循环中。与之相比，原本比较发达的较高纬度地区的国家受气候变化的影响较小，而且它们拥有更雄厚的财力和更先进的技术，具有更好的气候风险预测和气候灾难处理能力，可以较大程度减少气候变化所带来的经济社会损失。从地缘经济维度看，大部分热带和亚热带地区低纬度国家的经济发展本身就较为落后，且经济结构单一，主要依靠农业和原材料的出口，更容易受到气候极端天气的影响。如温度上升和洪水泛滥引发的疾病和粮食减产会更多地发生在低纬度国家，增加了这些国家的粮食安全风险。2018年联合国发布的《1998—2017 年经济损失、贫困和灾害》报告指出，“虽然高收入国家也遭受了经济损失，但灾难事件对低收入和中等收入国家造成的影响却是不可估量的，低收入国家的人民在灾难中失去财产或遭受伤害的可能性是高收入国家人民的6倍。”[13]

　　目前，发展中国家应对气候危机能力滞后的现状并没有得到根本改善。当气候灾难来临时，其脆弱的社会经济系统会遭受更为严重的损害，进而会引发一系列后续的社会、经济和文化等的系统性衰退。[14]要解决危机应对中的气候公平问题，需要进一步减少“南北分割”中的差距，通过发达国家的资金支持和技术援助来提高发展中国家的应对能力。尽管《巴黎协定》第九条第一款明确提出，“发达国家缔约方应为协助发展中国家缔约方减缓和适应气候变化提供资金”，但执行情况并不乐观。此前发达国家承诺的年均1000亿美元的资助方案仅出现在主席提案部分，并未在《巴黎协定》正式文本中出现，因而并不具有法律约束力。为实现全球2℃温控目标，发展中国家每年需要 3000—10000 亿美元的资金支持，但2019年的马德里气候大会仍未就2020年以后的援助资金规模达成一致意见。根据历史指标核算，美国应是全球气候治理最大的资金来源国，但其退出《巴黎协定》后终止履行出资义务，同时也影响了其他发达国家出资的意愿和力度，这使得《巴黎协定》规定的到2025年前发达国家每年负责筹集 1000 亿美元资助发展中国家减缓和适应气候变化的目标难以实现。当前，虽然有全球环境基金（GEF）、绿色气候基金（GCF）等融资机制，但由于其资金规模有限，无法提供有力的资金支持，导致应对气候变化的相关行动也出现了延缓。更糟的是，现行框架下的国家自主贡献机制并不具备“硬法”约束力，即使某一缔约方拒绝履行承诺，国际社会也不可能对其实施制裁。[15]

　　全球气候危机应对能力的提升路径

　　中国国家气候变化专家委员会名誉主任杜祥琬院士曾指出，“我们不能简单地假设人类可以适应气候变化，未来风险的规模取决于今天我们采取的减排行动和增强抗御能力的力度。”[16]只有不断提升气候危机治理能力，才能在有限时间内尽量避免气候危机的严重影响。

　　一、强化国内气候立法是危机应对的制度性保障

　　目前国家仍然是国际气候危机应对以及各种资源调动的核心行为体。国内气候变化立法是各国应对气候危机并且保障相关政策长期稳定开展的制度性基础，碳交易中排放权等确权问题也需要气候变化立法的支撑。尽管2019年底的马德里气候变化大会未能就国际碳市场启动达成一致意见，但是一些国家和地区，如英国、日本、墨西哥、韩国、菲律宾及美国加州等已经通过了应对气候变化的专项法律，为其在法律体系下开展气候危机应对工作提供了根本保障。[17]随着气候危机威胁的不断加剧，越来越多的国家和地区启动了气候立法的进程，将气候法律保障、制度安排以及公众参与统一纳入到整体行动之中。2019年12月欧盟推出了“欧洲绿色协议”（European Green Deal），将其2030年温室气体减排目标上调，相对于1990 年排放水平减少50%—55%。为保障这一目标的实现，欧盟委员会在2020年3月提交了《欧洲气候法》，以立法的形式确立 2050 年碳中和的目标。这些政策变革有助于在整个欧盟经济体中实现有效的碳定价，也将鼓励消费者和企业做出改变，并推动公共和私人部门增加对可持续发展相关领域的投资。

　　根据联合国2018年报告，遭受气候危机经济损失最大的前五名国家和地区依次为美国、中国、日本、印度和波多黎各。[18]面对气候威胁，中国要在世界生态文明建设中发挥引领作用，需进一步加强气候立法保障，特别是需要尽快完善极端天气事件和气候灾害防御立法体系。当然，早在2012年中国就已经着手推动应对气候变化的立法工作。中国科学院、中国社会科学院、中国政法大学等机构一起研究提出了《应对气候变化法》建议稿，相关部委也在严谨论证和审慎推进。考虑到气候变化立法的重要性和紧迫性，可以在省市层面先行开展地方立法探索为国家立法提供有益经验，如上海、深圳等地已经针对应对气候变化工作出台了专项地方法规。[19]

　　二、提升气候危机应对的系统性协调与整体性安全供给能力

　　基于气候危机的纽带传导性，人类应对危机策略应当从局部风险防控向系统性风险防控转变。从技术层面来看，人工智能、超级计算机、大规模分布式计算等现代科技相继出现，在天气预报、气候与环境监测、现代宏观经济学等领域已经得到广泛应用。通过现代科技对气候领域的高频数据进行分析，或者模拟可能的气候系统，对于揭示潜在的气候风险关联性具有重要意义。2019 年3月，瑞士在联合国环境大会（ UNEA） 上首次提出地球工程治理方案，推动全球气候治理进程加速。尽管地球工程仍存在着很大的争议，但还是引发各国的高度關注，标志着气候危机应对的技术系统性协调逐步被纳入政治议程。从制度层面来看，相较于资金支持，国际社会应当为发展中国家提供更多的决策信息和政策工具，以改变发展中国家对关联风险的特征认识，降低发展中国家应对气候变化的成本。值得注意的是，2019年12月10日，12个国际组织在马德里气候大会上联合成立了“水文气象发展联盟”，旨在帮助发展中国家提高开展高质量天气预报、建立预警系统以及开展水文和气候服务的能力，特别是通过建立多灾种国家预警系统，加强早期预警系统建设，改善灾害风险管理。

　　随着气候威胁的不断扩大，整体性气候安全供给策略也将逐步被纳入气候治理议程中。2019年1月25日，联合国安理会就气候相关的威胁举行了公开辩论，联合国气象组织（WMO）首次在此类辩论会上发声。[20]区别于2007年以来的前三次辩论，本次会议没有局限在“能源与安全”同气候变化的关系上，而是涉及了全球与地区国际安全、人民福祉及全球稳定等更大的范围。WMO首席科学家卡巴特（Pavel Kabat）强调气候变化应被视为重要国家安全威胁，各国应努力建设关系国家安全的极端天气气候事件预警系统和应急反应体系，研究自然灾害的预测、预警、灾情分析、救援、调查处置和指挥决策等关键技术，加大对防御自然灾害、维护公共安全的支持力度。鉴此，有些国家主张联合国安理会也应成为讨论和决策气候变化问题的重要机构之一。随着气候危机应对中整体性安全供给的需求上升，联合国安理会有可能成为与《联合国气候变化框架公约》并行的气候谈判与决策机制，进而带动整个国际社会形成合力，建设多部门预警防御协调体系。[21]

　　三、增强危机弹性治理的组织学习与联合治理能力

　　公共危机的弹性治理（Resilience Governance）是一种具有前瞻性的危机管理手段，强调在不确定情景下的弹性适应路径，[22]其适应措施能够帮助系统及其组成部分应对危机影响并尽快恢复。这意味着在危机发生之前就需要系统考虑到应对危机的各种措施（包括物理环境、社会系统、管理网络和经济系统），从一种系统适应性维度来保障危机发生后的灵活应对。面对具有不确定性的多种气候风险，当决策者希望确保各项战略或投资不仅在预期条件下可行，而且还要在更多极端情况下仍具有弹性（或恢复力）时，可能需要通过对“最坏情况”的预估来决定采取哪些行动才能降低这些极端情况发生的可能性。目前，气候危机频发要求各国提高弹性治理的能力。面对气候危机应对的弹性治理不能一蹴而就，而是需要基于“最坏情况”对多次气候危机的风险预警、资源调动、危机应对、危机恢复等危机管理过程进行弹性调整。因此，切实提升危机场景中的组织学习能力也成为提升国家治理弹性的长效举措。[23]这表明气候危机管理需要从全球危机复合体的不确定状态中进行跨学科研究与反复组织学习，从而探索出一种系统性动态适应的气候危机应对解决方案。

　　现有防控气候变化系统性风险，必须突破一元化的治理模式，在最大限度的包容性和参与性基础上，构建一种具有前瞻性和动态适应性的风险治理机制。根据气候变化风险发生发展的规律，应对气候危机不仅需要政府、企业、社会组织、专家、民众等所有气候变化风险治理主体的共同参与，还要改变治理模式，从政府科层制主导的单极治理模式转向网络化的跨越部门边界的多元主体联合治理模式。[24]这种弹性治理需要将气候危机教育嵌入学校正式教育和政府、公众与社区居民的非正式教育中，以推进政府、企业和社会公众共同参与到应对气候变化的行动中来。在完善气候变化立法适应制度的基础上，明确各个主体的责任，不断完善组织机构建设，不但要强化政府气候应急预案的科学性和权威性，还要鼓励公众参与应对气候变化的决策制定并拓宽公众参与渠道，进而从根本上推动构建气候危机应对的全社会弹性治理模式。

　　李昕蕾