大都市周边小城镇空间形态的演变特征与机制研究——以浙江省杭州市瓜沥镇为例

　　引言

　　大都市周边小城镇指位于大都市区边缘或城市群城市连绵带中的小城镇，这些小城镇是都市区未来拓展发展的重要战略空间[1]。大都市周边小城镇的空间形态发展有着其独特的规律，随着大都市的扩张，其从原先相对独立的发展形态逐步演变并融入区域发展[2]，研究其空间形态的发展规律和机制对于大都市空间结构的完善有重要的意义。

　　瓜沥镇地处杭州东南与绍兴接壤，距杭州市区25公里，距萧山城区13公里，毗邻杭州萧山国际机场。沪杭甬高速设有瓜沥出口，杭甬运河依境而流，其西接萧山城区，北邻大江东新城，南连绍兴柯桥轻纺城，长期作为萧山东片的中心镇和省级中心镇培育发展，是浙江省首批27个小城市培育试点镇之一。瓜沥镇居于杭州主城“六大组团”之瓜沥组团的主体空间，并环绕杭州主城“六大生态带”中的东南生态带和东部生态带。

　　瓜沥镇经历了改革开放以后由乡村工业化带来的自下而上的城镇化演变过程，同时又由于其特殊的地理位置，随着2000年后杭州市大都市区的扩展，其发展又明显受到杭州市空港经济区的影响和生态带建设的约束。瓜沥镇的空间形态演变受到众多要素影响，这种自下而上的城镇化过程是如何受到自上而下区域发展的影响，其空间演变遵循何种规律，研究瓜沥镇空间形态演变对于认识与研究大都市区周边小城镇空间发展规律和浙江省小城镇规划建设有较强的借鉴意义。

　　1瓜沥镇城镇空间形态演变历程与特征

　　1.1瓜沥镇城镇空间形态演变历程

　　瓜沥镇空间演变过程基本反映了浙江省小城镇发展的一般特征，同时也有其自身的独特发展规律。由于瓜沥特殊的地理位置，瓜沥镇的城镇发展与区域经济发展有着不可分割的密切联系，受到杭州市周边重大基础设施建设的影响。其从早期与杭州市主城区相对独立的分离散漫状发展状态，到开始空间集聚，并逐步融入区域、走向统筹发展的态势，总体上，瓜沥镇城镇空间形态发展可分为以下3个阶段：

　　1.1.1散漫状发展阶段（1980—1995年）

　　瓜沥镇由原瓜沥镇、坎山镇、党山镇合并而成，瓜沥镇1962年改为建制镇，坎山、党山相继自1985年成为建制镇。由于瓜沥地处浙江沿海经济发达地区，改革开放初期，在党山、坎山、瓜沥三镇乡镇企业发展迅速，工厂大量地涌现出来。早期发展产业基本以劳动力密集型产业为主，党山镇主要以塑料包装、化纤印染、装潢建材、厨卫用具为四大支柱产业，坎山镇工业主要为采矿业、建筑业、制造业，而制造业中以纺织业和五金业为主，瓜沥镇工业以纺织化纤、机械加工、食品加工为主。

　　边小城镇空间发展规律和浙江省小城镇规划建设有较强的借鉴意义。

　　1瓜沥镇城镇空间形态演变历程与特征

　　1.1瓜沥镇城镇空间形态演变历程

　　瓜沥镇空间演变过程基本反映了浙江省小城镇发展的一般特征，同时也有其自身的独特发展规律。由于瓜沥特殊的地理位置，瓜沥镇的城镇发展与区域经济发展有着不可分割的密切联系，受到杭州市周边重大基础设施建设的影响。其从早期与杭州市主城区相对独立的分离散漫状发展状态，到开始空间集聚，并逐步融入区域、走向统筹发展的态势，总体上，瓜沥镇城镇空间形态发展可分为以下3个阶段：

　　1.1.1散漫状发展阶段（1980—1995年）

　　瓜沥镇由原瓜沥镇、坎山镇、党山镇合并而成，瓜沥镇1962年改为建制镇，坎山、党山相继自1985年成为建制镇。由于瓜沥地处浙江沿海经济发达地区，改革开放初期，在党山、坎山、瓜沥三镇乡镇企业发展迅速，工厂大量地涌现出来。早期发展产业基本以劳动力密集型产业为主，党山镇主要以塑料包装、化纤印染、装潢建材、厨卫用具为四大支柱产业，坎山镇工业主要为采矿业、建筑业、制造业，而制造业中以纺织业和五金业为主，瓜沥镇工业以纺织化纤、机械加工、食品加工为主。这一时期，城镇人口与建设用地增长较快，空间发展主要呈现散漫状布局特征。瓜沥镇地处浙东水乡地区，境内河流密布，历史上村镇主要沿河流布局。至改革开放前后，乡村公路、省道、国道建设逐步成网，城镇建设用地开始逐步在公路沿线布局，其中大量为新增工业用地，村有村办工业、镇有镇办工业，工业用地、村庄居住用地、仓储用地布局十分散乱，布局交错混杂，对生态环境造成较大影响。

　　1.1.2空间集聚发展阶段（1995—2010年）

　　在前一阶段小城镇大发展的阶段基础上，由于过于分散布局导致无序发展、生态环境等方面的问题，浙江省出台了一系列政策规范，促进小城镇的健康发展，通过撤乡并镇、空间重组的策略，加大政策支持，推进中心镇的培育与发展[4]。这一时期主要的政策措施包括乡镇企业的改制、工业园区、城镇新区的建设等，如党山镇重点建设萧山东部工业园区，坎山镇重点建设西片工业片区，瓜沥镇重点建设临港工业园区和永联工业片区，逐步引导工业用地向园区集中。此外，镇区通过公共设施建设、城镇居住新区、配套服务设施建设，城镇公共服务能力逐步增强，镇区人居环境有所提升。总体上，这个时期城镇用地布局逐步向镇区集中，中心镇区服务能力逐步增强。

　　1.1.3区域统筹发展阶段（2011年至今）

　　随着2010年瓜沥被列为浙江省“小城市”建设试点镇以及2013年萧山区行政区划调整，实现了瓜沥、坎山、党山“三镇合一”，成立了新的瓜沥镇。瓜沥镇迎来了新的发展机遇和二次创业。原先三镇独自发展的局面开始走向更大区域统筹发展的阶段。瓜沥镇在发展初期与周边城镇如萧山、柯桥、绍兴联系较为紧密，上世纪90年代末，随着高速公路逐步成网、萧山国际机场的开通，瓜沥镇逐步与杭州市主城区的联系愈趋紧密。2014年，瓜沥镇着手三镇合并后的总体规划修编工作，并通过加快城镇基础设施建设、重要节点、重点区块、空港新城等重大项目建设，加快中心镇区的城镇服务职能，逐步实现由“镇”向“城”的跨越。同时随着杭州空港经济区的规划建设，瓜沥开始充分利用其便利的区位优势，以国际空港、杭甬高速和运河码头为依托，发展以码头仓储、保税物流、配送联运、商务贸易为主的现代物流业，全力打造环杭州湾地区的现代物流基地、杭州都市经济圈的工贸卫星城、杭州东南部的宜居新城城镇[7]。

　　1.2瓜沥镇城镇空间特征

　　瓜沥镇城镇空间形态虽然总体上经历了一种由分散发展逐步向集中发展，并向更大的区域空间一体化发展的过程，但现阶段瓜沥镇的城市空间形态仍然具有以下特征和问题：

　　1.2.1镇区增长边界模糊，城乡建设空间无序蔓延

　　瓜沥镇域现状因历史分镇发展而自然形成东、中、西三大板块，三片发展格局清晰可见。但由于瓜沥镇是由乡村工业化至下而上的城镇化过程，现状城乡边界模糊，镇区周边乡村空间与镇区几乎连绵成片，向四周蔓延开来。由于处于杭州大都市区内的网络节点位置，瓜沥发展面临多向引力，用地空间发展逐步迷失了主导方向，加上快速发展的工业化带动，现状城乡空间扩张呈现出四面出击的态势。城镇空间在团块状布局的基础上，沿八柯线、东灵路、党益路、衙坎线、坎红线等主要道路和园区道路，向主要通道方向扩张，沿路分布空间扩张特征显著，而乡村人口多、用地规模大，农居点沿河、沿路线性展开，建筑密度大、容积率低。

　　1.2.2产业空间布局分散，城镇公共服务职能弱

　　现状7个工业区与农居点混杂，工业区和工业点并存，主要沿八柯线和三益线等干道两边分布，总体分布较为分散，缺乏产业集聚和规模效应。且长期以来瓜沥乡村空间中存在大范围的农居和工业混杂现象，包括审批项目在内的“插花建设”较为普遍。乡村工业用地并没有因为工业园区建设而有效整合至园区内，工业企业与农居点交错分布，影响居住环境。此外，作为一个中心城镇，瓜沥缺乏具有集聚效力的公共服性、系统性地推出扶持政策，赋予中心镇部分县级管理权限，作为其余浙江省小城镇的标杆，更好地发挥了人口和产业集聚作用[6]。瓜沥被列入浙江省首批27个小城市培育试点镇。2013年萧山区行政区划调整，实现瓜沥、坎山、党山“三镇合一”。萧山区随后也制定了《关于支持瓜沥镇开展小城市培育试点的若干意见》《关于扩大瓜沥镇经济社会管理权限的实施意见》两大文件，出台优惠机构设置、扩大管理权限、强化资金支持等5大类、20项扶持政策，下放了130多项行政管理权限。瓜沥镇政府则通过小城市试点3年（2011—2013）行动计划，实施三大转型战略（以产业结构优化升级为核心的经济转型、以提升城市综合服务功能为核心的城市转型、以改善民生为核心的社会转型），通过“百亿百项”工程，努力将瓜沥建设为杭州都市区周边的卫星城镇。一系列改革措施给瓜沥带来了新的发展机遇，极大地促进了瓜沥中心镇区的发展。

　　2.3区域环境的影响机制

　　区域环境中最重要的影响要素是交通，交通方式的变化对区域会产生重要的影响机制。瓜沥的发展从古代依托水路，到近现代依托公路以及2000年之后空港对瓜沥的发展产生较大的影响。80年代中后期，随着一零四国道、八柯路及周边密集的乡镇公路，使得城镇及工业企业沿公路发展，城镇用地主要在与萧山与绍兴联系方向聚集。90年代后期，随着杭州萧山国际机场、杭甬高速公路的建成以及萧山区划入杭州市，杭州大都市区的逐步扩展与形成，瓜沥所在杭州东部地区，紧邻杭州四大国家级开发区和萧山国际机场。浙江省发达的民营经济和丰富的旅游资源，产生了庞大的国际、国内物流和客流，并围绕萧山国际机场枢纽展开，给包括瓜沥在内的空港经济区域，提供了广阔市场空间和人口集聚区域。瓜沥的发展受到机场的影响越来越大，其中坎山、瓜沥与机场联系的公路上都发展了新的片区，如瓜沥临港工业区、坎山空港经济区等。未来空港经济区将走向一体化发展模式，进一步聚集了东片地区和萧绍区域的人流、物流、信息流、资金流，瓜沥作为中心镇的集聚和辐射作用日益显现。

　　此外，根据《杭州市东部生态带保护与控制规划》，瓜沥正好处于杭州市东南部两条生态隔离交汇处，两条生态带均为经过瓜沥的重要城市级生态空间。生态隔离带一方面保障了杭州市以及瓜沥必要的生态空间，有利于保护与整合目前已经十分破碎的生态空间，另一方面也对城市空间发展构成一定的限制和约束。另根据杭州市总体规划，在机场与瓜沥镇区之间的用地处于机场净空控制区，近期也无法启动，其发展需经过土地部门和市规划建设部门严格审批[7]。

　　2.4主体行为的影响机制

　　虽然瓜沥周边区域基础设施逐步完善，城市服务功能逐步增强，但瓜沥目前空间仍然比较分散，空间破碎，这其中也是由空间建设主体的选择行为决定的。空间建设的主体主要分为四类，分别是企业主体的建设行为、农民私人建房、政府的公共服务设施建设以及开发商的建设行为。

　　对于企业主体的建设行为，虽然90年代后期开始明确了企业向工业园区集中，不批准在村庄内设置工业用地，但因为已经形成的工业用地过于分散，搬迁成本过高，因此对于经营状况良好的企业，政府考虑税收等因素，一般也是默许其用地产权用地的合理性。因此，工业用地的集中难以在短时间内完成。对于农民私人建房，虽然瓜沥城镇化水平逐步提高，事实上部分农民已转化为城镇人口，但仍然保留着村庄的宅基地和房子，村庄的宅基地并没有流转。此外大部分农民因为经济利益，并没有城镇化的意愿，相对于镇区，村内有宅基地，且享有与镇区市民基本同等的社会公共服务。因此，村民将村庄宅基地作为自身的经济利益保障，村庄建设用地规模一直处于增长的状况，显然人口城镇化的比例事实上远高于空间的城镇化水平，农民主体的居住意愿和建房行为造成城乡空间均质化发展。

　　公共服务设施建设主要是政府主导，由地方政府或者企业投资建设，规划布局主要遵循规划集中在镇区。如近年政府大力推进的十大节点建设，其中瓜沥新城核心区位于中片城区八柯线以北、杭甬高速以南的区域，规划依托原有瓜沥新区，力求打造现代化、高品质，集行政中心、文化中心、商业中心、休闲中心等多种功能为一体的城市核心区，服务整个瓜沥城市。开发商开发建设涵盖了商住、商贸、商办等功能业态，建设活动基本按照城市规划用地布局。城市公共服务设施建设极大地增强了城市公共服务职能，提升了城市品位，有利于镇区空间集聚能力的提升。

　　结语

　　通过以上分析和研究可见，瓜沥城镇空间演变受到多种要素机制的影响，其反映了小城镇遵循市场经济的发展规律，是一种自下而上的城镇化过程，也反映出来自顶层的公共政策和区域环境的影响机制。而在这种复杂的演变过程中，各个空间建设主体根据自身利益且在制度约束下做出自身的建设行为选择。瓜沥镇的空间形态格局不是一天形成的，是不断演变发展的结果。从瓜沥的案例研究中可以看出，小城镇的城市建设发展应充分顺应市场经济发展的规律，根据城镇发展的区域环境和内在禀赋要素做出合理的公共政策引导，对城市空间发展做出合理的控制和引导。虽然自90年代末期开始，从上层中央、地方政府到瓜沥镇不断调整自身的公共政策，旨在改变原有乡镇各自为政、无序扩张、分散凌乱的发展态势，增强瓜沥的中心城镇的功能，实现从“镇”到“城”的转变，促进空间有序融合和统领杭州市萧山东部地区发展。但由于历史发展的原因，空间格局的优化不可能一蹴而就，因此只能在现有基础上进行规划控制，进行有序引导。同时，现有地方政府的政策和制度安排必须充分考虑空间建设主体建设行为，规范引导各个建设主体的建设行为，有序促进镇域范围的空间集聚，引导本地农民的就地城镇化，促进瓜沥城镇的健康发展。