构建新时代行政执法新模式

　　提 要: 新时代推进全面依法治国对行政执法提出了新的更高要求，要积极探索形成依法、科学、有效的行政执法新模式，实现权利与权力相平衡、从宽与从严相协调、刚性与柔性相配合、实体与程序相统一、政府与社会相合作、法治与技术相融合，全面提升行政执法能力和水平，推进国家治理体系和治理能力现代化。

　　“法的生命力在于实施，法的权威也在于实施”，行政执法是实施法律的主要途径，是实现国家行政职能的重要方式，也是依法行政乃至依法治国的关键环节，行政执法的能力和水平在很大程度上决定着政府法治和国家治理的发展状况。在新时代推进全面依法治国、实现国家治理体系和治理能力现代化，需要深入梳理总结我国行政执法实践的经验和问题，积极探索形成依法科学高效的行政执法新模式，实现权利与权力相平衡、从宽与从严相协调、刚性与柔性相配合、实体与程序相统一、政府与社会相合作、法治与技术相融合，推进严格、规范、公正、文明执法，建设人民满意的法治政府。

　　一、权利与权力相平衡

　　在全面建设社会主义现代化国家的新征程上，行政机关在增进公共利益、维护经济社会秩序、防范化解社会风险等方面发挥着重要作用。为了保证行政机关履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务和生态环境保护等职能，实现有为政府和法治政府的融合，需要依法赋予行政机关必要的职权和配备相应的人财物等，做到“执法有保障”。同时也须注意，“有权力的人们使用权力一直到遇有边界的地方为止”。为了防止行政机关滥用权力侵犯公民、组织合法权益，必须对权力加以必要的规范、约束和限制，做到“有权必有责，用权受监督”。行政执法要在行政权力的有效行使和公民、组织合法权利的有力保护之间寻求平衡。

　　行政法上的比例原则（或称相称性原则）是体现权利与权力相平衡的一项基本原则，被称为行政法中的“帝王条款”“皇冠原则”，对行政执法具有重要的指导意义。一般认为，比例原则包括三个下位阶的子原则，即适合性原则、必要性原则与均衡性原则。适合性原则是指行政机关所选取的手段应当有利于实现正当的行政目标（不能“南辕北辙”），必要性原则是指行政机关在手段选择时应当选取对私人权益造成损害最小、影响最为轻微的手段（“勿以大炮轰小鸟”），均衡性原则是指行政手段对私人权益的损害程度与欲实现的公益目的应当均衡（不能 “杀鸡取卵”）。国务院2004 年发布的《全面推进依法行政实施纲要》要求，行政机关所采取的措施和手段应当必要、适当；行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的的，应当避免采用损害当事人权益的方式，这体现了比例原则的精神。我国《行政处罚法》也规定，设定和实施行政处罚，必须与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。在应对新冠肺炎疫情中，为了快速控制住疫情传播，行政机关需要给予非常规处置，采取的防控措施往往涉及对私人权益的损害。尽管应急状态与常规状态有所区别，但权力制约、人权保障等法治理念要始终坚持。《突发事件应对法》第十一条明确规定，采取应对突发事件的措施，应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应；有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施。行政机关要根据比例原则的要求，采取应急防控措施要适度，要将对个人权益的限制控制在合理的界限内，做到防控措施对个人权益造成的侵犯与保护的公共利益相称。实践中有的地方以疫情防控为由剥夺部分考生的高考权，就很难通过比例原则的审查。此外，在不同的疫情形势下公共利益的紧迫程度有所不同，与之相应，行政机关在选择影响公民、组织权益的手段时，就要根据疫情变化及时加以调整，实现权利与权力的平衡。

　　二、从宽与从严相协调

　　执法从严一般指行政机关在法律规定范围内从快、从重、从严执法，通过严厉惩戒违法当事人达到快速稳定社会秩序、威慑潜在违法者的效果。2021 年修改《行政处罚法》时在第四十九条中明确规定，发生重大传染病疫情等突发事件，为了控制、减轻和消除突发事件引起的社会危害，行政机关对违反突发事件应对措施的行为，依法快速、从重处罚。这一规定为行政机关严厉打击违反疫情防控规定的行为提供了依据。有的地方明确要求，对各类抗拒疫情防控、暴力伤医、哄抬防疫用品和民生商品价格、制假售假、非法经营野生动物、造谣传谣等破坏疫情防控的违法行为，要依法从严从重从快惩处，切实维护社会秩序。行政机关执法从严，在维护群众合法权益，快速维护好疫情期间的社会稳定和秩序方面发挥了重要作用。

　　虽然执法从严有其积极意义，但是惩罚不是执法的最终目的，片面过分地强调执法从严并不可取。《法治政府建设实施纲要（2021-2025 年）》要求，要努力做到宽严相济、法理相融。行政机关执法时要综合考虑案件的具体情形以及当事人的守法意愿，不能“一刀切”地对各种违法行为人都严厉惩处，而是要综合考虑案件的具体情形有针对性地执法，并且要考虑执法的经济社会影响。《行政处罚法》中明确规定了从轻、减轻和不予处罚的情形，除非全国人大及其常委会的单行法作出相反的规定，否则行政机关均应执行。这一次《行政处罚法》的修改，为贯彻宽严相济原则，将“首违不罚”纳入其中。如果从宽执法能够达到纠正违法行为，教育公民、组织自觉守法的目的，就不应从严执法，否则不仅需要消耗更多的执法资源，还可能造成行政机关与行政相对人之间的冲突加剧。即使是在疫情防控的特殊时期，执法也并非一味从严，而应根据当时当地疫情防控的形势、社会危害程度和当事人的过错程度等，加以综合判断，做到宽严相济。

　　三、刚性与柔性相配合

　　近年来，在建设社会主义和谐社会、构建服务型政府、倡导文明执法和执法为民等大背景下，我国的行政执法方式发生了很大变化，从传统上命令—服从的单一模式向刚性与柔性执法方式并用转变。柔性执法方式被广泛应用于城市管理、交通管理、治安管理、市场监管等领域。刚性执法方式是指行政强制、行政处罚、行政命令这类强制性执法方式，它们见效快，能够体现法律的权威，在行政执法中发挥着重要作用，长期作为行政机关采取的主要执法方式。但是，行政机关选择适用刚性执法方式时往往忽视与行政相对人的平等合作，如果处理不慎，容易激化矛盾，使得行政机关与行政相对人之间的冲突升级。行政指导、行政合同等柔性执法则以说服、教育、指导、协商等为特点，使得行政执法更容易得到人民群众的接受，有利于降低执法成本、提高行政效能效率。在采用柔性行政执法方式时，需要注意不能以指导或合同为名，行强制指挥命令之实，变相对相对人施加强制性义务。

　　《法治政府建设实施纲要（2021-2025 年）》提出，政府要创新行政执法方式，广泛运用说服教育、劝导示范、警示告诫、指导约谈等方式。因此，要谋求执法方式的多元化，行政机关执法时要善于选择合适的执法方式，做到刚性与柔性执法方式相配合，实现执法过程中的管理与服务并重。在此次疫情防控中，柔性执法发挥了积极作用。例如，济南市公安局为护好城市应急保供畅通线实行柔性执法，在防疫和运输重要生产生活物资车辆以及出租车发生轻微交通违法行为时，以教育警告为主。鞍山市生态环境局为统筹做好新冠肺炎疫情防控、经济社会发展和生态环保工作，下发关于疫情防控期间实施柔性执法的通知，对十类环境违法行为以执法帮扶为主，不实施行政处罚，减轻企业负担。

　　四、政府与社会相互合作

　　党的十九届四中全会提出，要完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。治理相较于传统的管理，要求通过建立协商合作机制，鼓励、支持公众参与，发挥群团组织、社会组织作用，调动各方面的积极性、能动性，形成共建共治共享的社会治理格局。在行政监管执法中，除了重视相对人的配合以外，还要充分发挥行业协会等社会组织的沟通、协调和监督作用，实现政府监管和自律监管的有效结合。要加大全民普法力度，建设社会主义法治文化，增强全民法治观念，引导全体人民做社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。要完善行政执法监督机制，畅通投诉举报渠道，优化投诉举报处理流程，提升行政执法效能。

　　传染病防控事关广大人民群众生命安全和身体健康，离不开社会公众的积极配合，《传染病防治法》将“依靠群众”作为重要的防治原则。在这次新冠肺炎疫情防控中，社会公众力量发挥了重要作用。疫情发生以来，全国各地快速建立健全区县、街道、城乡社区等防护网络，推动防控资源和力量下沉，调动社会力量共同参与疫情防控。行业协会、商会等社会组织积极发挥行业自律作用，规范行业行为，号召会员严格执行相关法律法规和政策文件，增强社会责任，配合市场监管部门和行业管理部门全力维护疫情期间市场秩序和社会秩序稳定。未来要进一步完善公众参与机制，推进行业协会改革，充分调动各方力量参与社会治理和行政执法的积极性、主动性、创造性，共同推动行政执法能力和水平的提升。

　　五、实体与程序相统一

　　行政法的一个突出特点，是实体法与程序法的一体性，行政执法必须同时遵循实体与程序的规定。我国传统的行政执法往往重实体轻程序，新时代行政执法要从只注重实体法向既注重实体法也注重程序法转变，做到实体与程序相统一。

　　在遵循实体法方面，行政机关执法必须遵守法律保留的原则，没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定；应当严格依据法律规定的条件、后果以及自身的职权，做到认定事实清楚，法律适用正确，处理结果合法；不能超越自身的职权范围。行政机关在注重实体法规定的同时还要注重程序法规定。程序是指进行活动的方式、步骤、时限与顺序等。合理的程序设置，一方面对于实体目标的实现具有工具价值，例如提高行政决定的质量，密切政府与公民之间的联系；另一方面也具有其自身的内在价值，它通过要求向相对人解释其为何受到不利的对待并为其提供参与决定过程的机会，体现了对相对人主体性的尊重，从而更容易得到相对人的配合。《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》等法律的出台，以及行政执法公示、执法全过程记录、重大执法决定法制审核“三项制度”的推行，推进了我国的行政程序法治化建设。2004 年《全面推进依法行政实施纲要》明确提出“程序正当”的要求，强调行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见；要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权；行政机关工作人员履行职责，与行政管理相对人存在利害关系时，应当回避。程序对行政效能有重要影响。行政机关实施行政管理时应当遵守法定时限，积极履行法定职责，提高办事效率，要提供优质服务，方便公民、法人和其他组织。

　　疫情防控所依据的“法”，既包括实体法也包括程序法。例如行政执法机关作出的疫情防控相关决定、命令，应当及时公布。在开展行政执法行为前，要明确告知行政相对人应当遵守的疫情防控事项，促使当事人在思想上高度重视，自行纠正违法行为，并配合执法部门执法。

　　六、法治与技术相融合

　　随着信息化和智能化时代的到来，新技术尤其是网络信息技术的发展正在深刻改变人类社会。科技进步是社会发展的引擎，也是提高治理效能的推动力，法治建设和国家治理都必须重视运用互联网、大数据、人工智能、云计算等新兴数字技术手段，提高政府执行力与公信力。《法治中国建设规划（2020-2025 年）》强调，全面建设“智慧法治”，推进法治中国建设的数据化、网络化、智能化。《法治政府建设实施纲要（2021—2025 年）》将“智能”纳入法治政府建设目标的新表述中，并对建设“数字法治政府”提出要求、作出部署，要求大力提升法治政府建设的数字化水平。《纲要》特别强调，要深入推进“互联网+”监管执法。例如，要加强国家“互联网+ 监管”系统建设，2022 年年底前实现各方面监管平台数据的联通汇聚；积极推进智慧执法，加强信息化技术、装备的配置和应用，推行行政执法App 掌上执法；探索推行以远程监管、移动监管、预警防控为特征的非现场监管；加快建设全国行政执法综合管理监督信息系统，建立全国行政执法数据库。2022 年中央全面深化改革委员会第二十五次会议审议通过了《关于加强数字政府建设的指导意见》，强调加强数字政府建设是创新政府治理理念和方式的重要举措。新兴数字技术的迅猛发展为行政执法的智能化创造了条件，实践中也有了很多积极探索。如电子警察正在被广泛地应用于交管领域的执法当中。电子警察超越时空，可以在任何地方全天候监控，显著提升了执法效能。有的地方重视通过对行政执法大数据的分析，有效预测违法行为，实现科学精准执法。有的地方通过电子政务建设，以打破执法信息和资源的条块分割和碎片化，打破信息孤岛，有效调配资源。

　　将新兴数字技术融合到执法当中，是我国疫情防控的一个重要特色和成功经验。健康码、行程卡等为精准防控疫情提供了重要助力。有的地方通过构建疫情防控信息化体系，实现疫情监测预警、感染轨迹追踪，对于提升预警和应急处置能力效果显著。有的地方充分运用“互联网+”、大数据、云计算、人工智能等信息技术优势，加强各部门信息互联互通，开展人口流动、疫情监测、物资保障、分析研判和智慧服务等，提高了防控措施的有效性和针对性。有的地方积极运用视频监控、在线监测、物联网，灵活运用无人机、天眼等技术和手段开展非现场监管、非现场执法等执法活动，最大限度减少现场接触。

　　七、结语

　　行政执法是政府治理和国家治理的重要内容，行政执法能力是政府治理和国家治理能力的集中反映。新时代积极探索行政执法的新模式，旨在优化行政执法体制机制、提升行政执法能力和水平，实现法律效果与社会效果相统一，更好服务于经济社会发展。要实行法治政府建设与创新政府、廉洁政府、数字政府、服务型政府建设相结合，着眼于提高人民群众满意度，着力实现行政执法水平普遍提升，努力让人民群众在每一个执法行为中都能感受到风清气正，从每一项执法决定中都能感受到公平正义。这是深入推进依法行政、全面建设法治政府的必然要求，也是实现国家治理体系和治理能力现代化的关键性保障。

　　（李洪雷，中国社会科学院法学研究所副所长、研究员、博士生导师；张诗韵，中国社会科学院大学法学院博士研究生）

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