加快建设全国统一大市场夯实新发展格局制度基础

　　提 要: 加快建设全国统一大市场，要针对深层次体制障碍，从根本上深入持续推进市场取向改革：充分借鉴市场经济发达国家构建统一市场（或称“单一市场”“内部市场”）的实践经验；坚持破立并举，特别是在一些重要领域和关键环节还要突出先立后破；充分发挥现代技术和区域市场一体化的积极作用。

　　《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》明确提出，要“加快建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场”，这是构建新发展格局的基础支撑和内在要求。它不仅从全局和战略高度明确了我国建设全国统一大市场的总体要求、主要目标和重点任务，成为“十四五”和今后一段时期建设全国统一大市场的行动纲领，而且是推动我国市场由大到强、加快建设高标准市场体系的重要基础和有力支撑。

　　一、建设全国统一大市场对构建新发展格局具有关键意义

　　所谓统一市场，是指在一国（区域）范围内，基于社会分工和市场基础而形成的各地区市场相互开放、规则统一、公平竞争、循环畅通的一系列市场制度安排。总体来看，完善的统一市场应该具备以下主要特征：

　　一是市场的开放性。即在全国范围内，各地区市场之间相互开放、紧密联系，市场准入和商品、要素流动没有地域之间的限制和封锁，并与世界市场相互连通。

　　二是规则的一致性。即在一国（地区）内具有统一的市场运行规则、监管制度和法律体系，为所有市场主体和商品要素流动提供公开、透明、公正、平等的市场环境。

　　三是竞争的公平性。在统一市场内，各类市场主体自主决策、自主经营、自负盈亏，具有平等获得生产要素和资源的权利和机会，平等地参与市场竞争。

　　四是商品流动和要素配置的高效性。商品和要素能够在一国（地区）范围内按照市场要求实现自由流动和高效配置。

　　统一市场是现代市场体系的基础性制度之一，是市场经济发展的内在本质要求，与产权保护、公平竞争等制度具有同等重要地位。当前，面对国内外日益复杂多变的发展环境，中央提出要加快构建以国内大循环为主体，国内国际双循环相互促进的新发展格局，这表明我国在从高速增长向高质量发展阶段转变过程中，必须提升国内大循环对经济增长的内生驱动作用。因此，支撑经济增长的动力也将更多转向提高经济整体效率、促进创新创业、积极扩大国内消费等方面。这就需要我国通过改革来消除和打通影响这些领域的体制机制制约与痛点堵点，在加强国内国外经济循环衔接联动的基础上持续释放国内增长潜力。无论对于建设高标准市场体系还是构建新发展格局来说，其关键都在于畅通，前提就是资源要素的自由流动和高效配置。

　　建设全国统一大市场涵盖市场主体、制度规则、监管政策和基础设施等内容，不仅是拓展市场边界、保障资源要素自由流动的状态，同时也是资源要素高效配置的过程。只有在全国统一大市场条件下，资源要素才能在更大范围和更深层次上有更多选择性，有选择才会有比较、才会有竞争。在市场充分竞争和价格机制作用下，资源要素才能被配置到效率更高、效益更大的部门、地区和市场主体，实现经济运行整体效率的提升。统一大市场有利于集聚资源、推动增长、激励创新、优化分工、促进竞争。

　　二、当前建设全国统一大市场面临的堵点难点

　　改革开放特别是党的十八大以来，我国统一市场建设取得了长足进展和明显成效。截至2021 年底，我国市场主体数量超过1.4 亿户，国有企业数量已不足100 万户，非公经济市场主体的比重已超过90%，非公经济对GDP 的贡献率已超过60%，对就业的贡献超过80%。在价格形成上，从改革开放之初97% 的商品和服务价格由政府决定，到目前97% 的商品和服务价格由市场决定，可以说，中国持续推进改革的过程，同时也是市场对资源要素配置能力不断提升的过程。

　　但客观来看，在我国统一市场建设过程中，仍然存在一些问题甚至是“顽疾”，其中最突出的是依然存在地方保护和市场分割。而且，地方保护和市场分割行为已逐步从保护本地资源和商品，转向保护本地要素和服务，从保护本地企业转向保护本地市场；其手段和形式也更加隐蔽多样，从见诸文件到“只可意会”，成为市场竞争和资源配置中的“潜规则”和“暗物质”。具体表现在：

　　一是市场准入歧视依然存在。一些地方，对不同所有制、不同规模、不同地区的市场主体，在基础设施建设、服务业准入、采购招标等领域，在市场主体获取土地、资金等要素时，仍然存在或明或暗的歧视或附加条件。

　　二是监管规则不统一不透明。在资质、纳税、准入、环保、质检、卫生消防等方面，不同地区监管标准、执法依据和执法尺度差异较大，企业在跨区域经营中难以形成稳定预期，显著增加了企业在全国拓展业务的制度成本。

　　三是借助地方法规和标准保护本地市场和企业。一些地方通过制定本地区法规、政策和标准，形成商品、服务和要素的市场壁垒，对市场主体跨区域经营形成干扰和阻碍。例如，近年来出现的“水质”“二手车”“辣条”之争，其背后就是标准之争。

　　四是通过“优惠政策”构筑非经济性优势。一些地方面向特定企业及投资者出台财税、土地、补贴等优惠政策，不仅导致攀比，而且影响区域协调发展，加剧了地区之间的不公平竞争，对企业决策产生了干扰和扭曲。例如，一些城市对中欧班列、航空货运提供补贴，甚至对获取补贴、利用本地物流设施提出排他性要求。

　　三、解决问题的关键在于处理好“三组” 关系、弱化“两力”

　　从整体来看，上述堵点难点问题只是表象，其背后都有深层次体制机制障碍，需处理好三组关系，弱化地方“两力”，着力消除这些障碍。

　　所谓“三组”关系，一是“上下”关系，即中央和地方的关系，也包含中央部委和地方政府的“条块”关系。当前，国家层面对地方干扰统一市场行为的有效制约不够强，一些地方特别是基层存在只认地方规定的情况。同时，在涉及跨区域竞争、贸易和执法过程中，地方政府发挥着重要职能。

　　二是“左右”关系，即地方政府之间的关系。在顶层设计不够完善、国家层面约束力不强条件下，地方政府就面临多重博弈。即：如果别人保护而我不保护，我的利益一定会受损；如果别人都不保护，而只有我保护，那我一定会获益。所以，不管别人是否保护，自己采取保护就成为地方政府的共同选择。对于这种局面，依靠地方是很难协商出结果的，必须要有更高层次的规范和协调。

　　三是“新旧”关系，即传统经济和新经济之间的关系。传统经济和新经济不仅是各自发展的关系，更存在相互融合、相互竞争的关系。如何对新业态新模式新服务进行有效监管，在监管内容、标准、手段和能力方面进行创新，构建适应新经济发展要求、符合市场规律的监管体系，是全球共同面临的新课题和新难题。

　　解决统一市场堵点问题的总开关，是理顺政府和市场的关系。但当前迫切需要明确导致问题产生的体制机制根源，优先处理好“上下”关系和“左右”关系。

　　地方政府对于保护本地市场、企业及税源，均有较强的动力和能力。经济增速、投资和税收等仍是对地方政府政绩的重要考核指标，一些大城市的公共服务、城市建设等支出压力也日益沉重。地方政府干预微观主体、配置要素资源的能力依然较强，在执法规则、标准、尺度等方面的裁量权也比较大。

　　要破解地方市场保护和市场分割问题，最理想的方案是同时弱化地方政府实施地方保护行为的动力和能力。最起码要解决其中之一，特别是弱化其能力。但弱化“一力”，虽然可以取得一些效果，还是不能从根本上解决问题，甚至可能引发其他问题或矛盾。

　　四、关于建设全国统一大市场的一些认识误区

　　当前社会上对建设统一大市场还存在一些认识上的误区，亟待加以澄清。

　　有观点认为，建设统一大市场是回归计划经济的信号。建设统一大市场和计划经济是风马牛不相及的两个问题。统一市场是现代市场经济高效运行的基础，是衡量市场经济体系成熟度和现代化水平的重要标志，也是市场经济发达国家普遍和长期追求的目标。而且，传统计划经济不存在真正意义上的市场，更谈不上统一市场。更重要的是，当前阻碍统一大市场形成，也是因为政府和市场的错位，影响市场在资源配置中起决定性作用。建设统一大市场，正是要打破资源要素自由流动的障碍，促进形成和维护更加公平透明的竞争环境，这反而消除了计划经济的存在基础。

　　有观点认为，难以形成统一大市场是因为政府管得太多，完全交给市场自然会形成统一市场。从逻辑上讲，不能得出完全依靠市场就能自发形成统一市场的结论。统一市场建设不仅是边界问题，更重要的是统一规则的制定和维护。在缺乏完善的法治、产权保护、标准体系、竞争规则、消费者保护制度等基础性规则的条件下，政府完全放手给市场，也容易引发市场失灵和市场失序，甚至因为增加交易成本而使市场收缩。市场经济发达国家建设统一市场的历程和经验表明，在政府的推动和监督下，才能有效建设统一市场。建设统一市场，只能是政府和市场合理分工、相互协调的过程。

　　有观点认为，统一市场难以形成是因为中央政府管得太多太死，地方经济管理缺乏适应性、灵活性，必须把部分管理权限下放到地方，长三角地区一体化发展取得的成绩就说明这一点。但是，如果不能理顺政府和市场的关系，解决深层次体制机制问题，这种权力下放只能是行政性分权，地方竞争格局没有变化，地方实行市场保护的动力和能力也就不会明显弱化。这种权力下放在解决“灵活性”问题的同时，也会强化地方保护的能力和手段。要有效解决问题，需要在表象- 原因- 目标- 手段之间形成逻辑一致性和激励兼容性。至于长三角等地区一体化发展取得的成效，主要是由市场、技术和地方政府三方力量共同推动的结果。

　　还有观点认为，加快建设全国统一大市场，就是要在复杂的内外部发展环境下封闭起来，搞内部循环。与其说这是一种误区，不如说是一种顾虑。建立统一大市场，根本目的是畅通国内市场和经济循环，促进国内市场与国际市场的有效对接。我们要建设的是高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场。所谓充分开放，是对内对外双向开放的过程，也是对内对外开放相互促进的过程。同时，在高效规范和公平竞争的目标下，市场规则将更加适配高标准市场体系的发展要求，进一步改善我国市场化法治化国际化营商环境，协调促进“引进来”“走出去”，有力支撑国内国际双循环。

　　五、以深入推进市场取向改革为根本动力

　　加快建设全国统一大市场，要从根本上、针对深层次体制障碍，深入持续推进市场取向改革。

　　（一）充分借鉴市场经济发达国家构建统一市场（或称单一市场、内部市场）的实践经验

　　从全球范围来看，统一市场建设是一个渐进的历史过程，与一个国家或地区市场经济的发展水平密切相关，是促进经济发展、提高市场资源配置效率、提高经济整体竞争力的内在要求。从历史上看，无论欧洲还是美国，也都曾出现过严重的市场保护和税收壁垒等问题。统一市场建设是经济发展到一定阶段的必然要求。例如18 世纪后期，美国生产和市场规模快速扩张，要求大量商品贸易跨越本州界限，向全国拓展，要求联邦对州际贸易进行统一治理，以破除各州的关税及妨碍州际贸易的各种壁垒。

　　在推进统一市场过程中，发达国家有一些有效做法和经验可供我国借鉴。其中最重要的有以下三条。

　　一是理顺中央政府与地方（加盟国或州政府）关系，特别是加强中央对统一市场建设的主导权和权威性。例如，美国运用联邦宪法赋予的权力，划分联邦和州政府之间的权限，增强联邦政府对州政府的约束力。又如，在建立欧盟以及申请加入欧盟时，需要成员国认同欧盟委员会的权威，遵守其法规指令，将制定统一市场规则和标准的权力赋予欧洲议会；成员国或申请国必须以欧盟法规指令为标准，统一调整修改本国法律法规，实现一致或不抵触。

　　二是增强推进统一市场建设的法治保障。在美国，统一市场的立法机构是国会，联邦宪法中 “州际贸易条款”授权联邦政府对州际贸易加以管理；在《州际贸易法案》和《谢尔曼反托拉斯法》等相关法律中，也赋予联邦政府监管统一市场的执行权，将司法解释和最终裁决权赋予联邦最高法院。在统一市场形成过程中，美国运用联邦宪法的“州际贸易”条款和联邦法院的司法管辖权，通过大量判例，逐步界定和划分联邦和州之间在贸易管理上的权限，为其消除市场封锁分割、地方保护、不公平交易，促进国内一体化市场建设奠定了法治基础。在欧盟具有宪法意义的《罗马条约》及其补充条款中，对单一市场作出明确规定，确定《完成内部市场》由欧盟委员会具体执行，司法解释和最终裁决权归属欧盟法院。

　　三是形成有效的治理工具。欧盟形成了单一市场评估制度，由欧盟委员会单一市场司负责；并设计了指标体系、红黄绿牌和计分板制度，对各成员国对统一市场法律规定的执行情况和效果进行动态评估，并将评估结果在例行的欧盟部长级会议上公开。该结果与转移支付挂钩，使成员国实施本地保护的利益小于开放市场的利益。在公民或企业遇到与法令相悖的情况时，可以通过驻当地的欧盟委员会分支机构，或直接向欧盟委员会单一市场司求助，对协调结果不满意的还可以上诉到欧洲法院。

　　（二）要坚持破立并举，特别是在一些重要领域和关键环节还要突出先立后破

　　一是强化中央层面对建设统一大市场的主导权和权威性。加强中央层面对各地各部门的协调，并在此框架下完善地方政府和企业主体投诉通道和争议处理机制。构建对地方政府和企业主体的评价机制，以此作为评价地方营商环境的参考指标。

　　二是加快完善建设统一市场的相关法规及标准体系。增强法规标准体系的约束力，对地方保护的形式作出明确界定，并制定处罚条款；加快完善国家标准体系，建议将基础性、通用性和安全性标准上升为国家标准，增强企业标准功能。

　　三是着力推动体制机制改革。重点是弱化地方建立市场壁垒和实施市场保护的动力及能力。深化财税体制改革，优化央地税收结构和分享比例，促进地方事权财权合理匹配；增加一般性转移支付，提高其占全部转移支付的比重；切实改进政绩考核指标体系，稳定干部任免及调动周期，强化干部决策与经济发展的激励兼容性；加快转变政府职能，厘清政府和市场的边界，弱化各级政府对微观经济进行不当干预的能力。

　　四是明晰建设统一大市场的发力点和实现路径。在推进要素市场体系和全国统一市场建设上发力，推动经营性土地、劳动力、资金等市场要素实现自由有序流动和在全国范围配置；加快技术和数据等要素的统一市场建设，探索建立数据资源产权、交易流通、跨境传输和安全等基础制度和标准规范。在完善公平竞争规则上发力，强化相关部门反垄断和公平竞争监管职能，全面清理废除地方妨碍依法平等准入和退出的规定和做法，以及在招标采购、招商引资等方面形成的妨碍统一市场建设的规定；优化平台企业治理，防止其利用数据、算法、技术手段等方式排除、限制竞争。在加快统一市场监管规则上发力，实行统一的市场准入制度，建立全国统一的监管执法标准；强化统一市场监管执法，避免多头执法、重复监管和一事多罚；加快消除行政性垄断，加快对自然垄断行业中可竞争业务的剥离，加快国有经济改革步伐，优化绩效考核和干部管理制度，切实实现从管资产为主向管资本为主转变。

　　（三）充分发挥现代技术和区域市场一体化的积极作用

　　利用新技术新业态新模式打破市场壁垒，为统一市场建设提供技术手段和新的动力；总结长三角、粤港澳大湾区等地区推进市场体系一体化发展的有益探索，特别是在基础设施、要素市场、公共服务等领域的有效做法，强化在统一要素市场、统一服务市场等领域的试点示范功能，并加快将成熟经验和创新制度向全国推广。

　　（ 作者为国务院发展研究中心市场经济研究所副所长、研究员）