破除壁垒 加快全国统一大市场建设

　　目前统一市场建设面临各种问题和障碍，政府内部关系，特别是中央和地方之间的“上下关系”、地方政府之间的“左右关系”没有理顺是重要原因。

　　文 | 《中国报道》记者 陈珂

　　6月28日，市场监管总局、国家发展改革委、财政部、商务部联合印发通知，部署全面清理妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法。此次清理范围涵盖国务院各部门和县级以上地方各级人民政府及其所属部门2022年12月31日前制定、现行有效的涉及经营主体经济活动的规章、规范性文件和其他政策措施，重点清理妨碍市场准入和退出、妨碍商品和要素自由流动、影响生产经营成本、影响生产经营行为等妨碍建设全国统一大市场和公平竞争的规定和做法。

　　在此次四部门“出手”前，5月19日召开的国务院常务会议研究落实建设全国统一大市场部署总体工作方案和近期举措，也从顶层设计上提速全国统一大市场建设。

　　国务院发展研究中心市场经济研究所副所长王青告诉《中国报道》记者，从长期看，统一市场是现代市场经济中与产权、竞争、信用等制度同等重要的基础性制度，是市场经济发展到一定水平和阶段的必然要求。“强化中央层面的顶层设计和对地方妨碍统一市场行为的约束力，对推进全国统一大市场建设完善不仅必要，而且迫切。”

　　破除地方保护和市场分割

　　接受《中国报道》记者采访时，清华大学国家战略研究院特约研究员刘旭分析称，国务院常务会议部署全国统一大市场总体工作方案和近期举措，考量之一是着眼于当前我国扩大内需、盘活经济，重新让经济复苏拉动就业、带动消费。“这需要央地共同采取一些刺激措施，但要注意避免缺乏精准指导导致的大水漫灌，也要防止地方政府借着振兴经济或者拉动内需搞地方保护，排挤外部竞争对手或优待本地龙头企业。”

　　据王青观察，疫情期间受各种因素影响，统一大市场建设也出现了一些新苗头、新问题。“最典型的例子，一个是疫情期间全国交通阻断、防疫各自为政、物流运输不畅，成为供应链出现堵点短点的重要原因。另一个就是在疫情影响和地方经济增速回落的大背景下，随着地方税收下降和支出压力加大，不仅在东、中、西部之间，甚至在一个城市内部各个区县之间，都出现了严重的招商内卷、优惠比拼，相应也出现了一些不利于统一大市场建设的做法和行为。”

　　5月11日，《半月谈》微信公众号发表的《各地互相挖墙脚，企业搬迁一次赚一笔：谨防基层招商无效“内卷”》一文，阅读量已接近10万。文中提到，部分地方政府为争项目加码招商政策，互挖存量企业，“招商内卷”有抬头之势。西部某区一位基层干部说：“大家都暗暗较着劲，比如，同一个新能源项目，我们得知邻省城市有引进意向后，马上组织专班，对照研究，给予更优惠政策和更周到服务。”

　　在王青看来，正如招商“内卷”，地方保护和市场分割呈现出新的特点和形式，逐步从保护本地资源和商品，转向保护本地要素和服务，从保护本地企业转向本地市场，手段和形式也更隐蔽多样。

　　他进一步举例称，一些地方政府针对特定企业及投资者出台财税、土地、补贴等优惠政策，规定排他性和前置性条件，以营造非经济性优势，严重干扰和扭曲企业决策和市场行为。“甚至有企业反映，有地方在采购招标中，仍要投标企业提供已经不再评选的‘重合同守信用’证书、本地纳税证明等材料，这本质上是一种变相的地方保护行为。”

　　据刘旭观察，2022年国家市场监管总局公开的67件滥用行政权力限制竞争案件中，有不少是在2017年公平竞争审查机制在全国推广以后新出现的，表明公平竞争审查在一些地方流于形式。

　　“从全球范围看，欧盟、美国等经济体在历史上也存在突出的地方保护，这是在市场交易范围不断扩大背景下，地方政府在缺乏顶层治理规则和中央政府约束的博弈结果。”王青称，目前统一市场建设面临各种问题和障碍，政府内部关系，特别是中央和地方之间的“上下关系”、地方政府之间的“左右关系”没有理顺是重要原因。

　　王青提及一项数据，2021年地方一般公共预算本级收入占全国的54.8%，一般公共预算支出就占到了全国的85.8%。他指出，中央与地方的财政和支出责任划分不尽合理，地方政府具有强烈的通过保护本地市场和企业来增加税源的动力和能力。在区域内部、省内各市和市内各区县不同层面，地方经济和产业结构存在明显的同质化特征，导致地方在是否采取地方保护和市场分割方面陷入“囚徒困境”，形成封闭小市场和自我小循环。

　　针对重点领域的地方保护和市场分割突出问题，此次国务院常务会议明确指出，将开展专项治理，紧盯不放，久久为功。在王青看来，应深化财税体制改革，理顺中央和地方政府财政关系，使权责配置和收入划分更加合理；进一步清晰中央和地方在跨区域市场、贸易、竞争等规则的制定监督权限，强化约束力；改善地方政绩考核，建立跨区域的合作分享机制；进一步转变政府职能，“放管服”改革从“放权”为主转向“简政”为主。

　　扫除深层次体制机制障碍

　　统一市场建设面临的堵点、难点，不仅仅是地方保护和市场分割，解决这些问题也要由表及里，从表象到根源。

　　“跳出统一大市场来看，深层次的体制机制障碍是目前影响和制约我国整个经济体制和经济治理非常重要的内容。”王青认为，全国统一大市场表面上看是一个物理边界的概念，实则是一系列制度规则，有了这些制度规则，自然会推进到经济行为和市场边界上。同时，统一大市场不仅强调对内开放，也强调对外开放。内部市场统一后，国内国际双循环相互促进的关系也更易形成。

　　党的二十大明确，市场准入制度是社会主义市场经济的基础制度之一，实行统一的市场准入制度是建设全国统一大市场的重要任务。现行的《市场准入负面清单（2022年版）》将一些需要国家严格把控的行业、领域、业务纳入，确保“一单尽列、单外无单”，对全国市场进行统一约束和限定，体现了建立统一大市场的内在要求。

　　“现行准入负面清单对民营经济在市场准入、要素获取等领域仍存在隐性歧视或不合理限制。”在王青看来，部分地区变相设置准入门槛，“玻璃门”“旋转门”“门中门”等现象依旧存在。此外，在公平获取要素资源、政府采购招标等方面，存有“央企—地方国企—本地注册民企”的隐性“歧视链”，央企、地方国企能以更低成本获得土地、资金等要素资源。

　　王青告诉《中国报道》记者，除了主观上的一些误解甚至偏见导致民营企业在获取要素过程中遭受不公平待遇，近年来还有一个客观因素强化了这种现象，即在严格追责下缺乏合理的容错试错机制。

　　“包括政府、银行等在内的涉及资源配置的部门、机构和企业，在采购招标或信用额度确定过程中，更倾向于把要素资源或者订单给到国有企业。可能配置者本人对民营企业没有歧视，但至少认为这么做是‘保险’和‘安全’的，否则可能在出现风险后说不清、撇不清。”王青指出，这还有另一个不利结果，即在创新驱动阶段，相对于信息通信、新能源、新材料、生物医药、互联网等高风险领域，把资源和要素配置到相对市场风险较低的领域虽规避了风险，但资源配置效率也会整体降低。

　　今年是落实党的二十大对市场准入制度体系建设新要求的开局之年。王青强调，平等获取要素资源，要尽快建立完善容错试错机制，明确尽职免责的主要情形。这不意味着弱化监管和巡视审计，而是在实事求是和尊重规律的基础上，让配置资源的机构、官员放心把要素资源配置到不同所有制主体、不同规模和不同领域的企业主体。

　　此前召开的国务院政策例行发布会上，统一的要素和资源市场建设相关问题也得到回应。王青表示，相较于商品和服务市场建设，统一的要素和资源市场建设进度明显滞后。他举例称，农村土地改革三项试点推进不均衡，户籍制度上附着的各类社会福利和限制依然是城乡间、城市间劳动力流动的壁垒，数据市场相关法规标准存在滞后甚至空白，煤炭、电力、天然气等价格机制有待进一步理顺，全国碳排放权交易市场覆盖的行业较为单一，这些都是对加快构建新发展格局、推动高质量发展具有牵引性的改革内容，需加快推进。

　　国家发改委副主任李春临指出，今后将围绕《关于加快建设全国统一大市场的意见》部署的各项重点任务，坚持系统观念，健全城乡统一的土地和劳动力市场，加快发展统一的资本市场，加快培育统一的技术和数据市场，破除要素市场分割和多轨运行，推动各领域要素市场制度在政策取向上相互配合、在实施过程中相互促进、在改革成效上相得益彰。

　　呼吁市场监管更加有为

　　公平统一的市场监管是建设全国统一大市场的重要一环。《关于加快建设全国统一大市场的意见》要求，从健全统一市场监管规则、强化统一市场监管执法、全面提升市场监管能力3个方面，推进市场监管公平统一。

　　据市场监管总局综合规划司司长朱剑桥介绍，一年多来，市场监管总局围绕相关工作取得了积极进展，包括推动完成《反垄断法》修改，制定《市场主体登记管理条例实施细则》，印发《市场监督管理综合行政执法事项指导目录》《关于规范市场监督管理行政处罚裁量权的指导意见》，进一步强化市场监管规则统一；完善统一的商品和服务市场，建立实施产品质量分级制度，开展质量基础设施“一站式”服务；实施统一的市场监管执法，运用信用风险分类结果实施双随机监管和重点监管；规范不当市场竞争和市场干预行为，开展了首次国家层面第三方评估，完成公平竞争审查督察等。

　　但在融资、安检、供地、环保、质检、卫生消防等监管领域，王青指出，不同地区的监管标准、执法程序和执法尺度目前差异仍较大，执法行为不规范，自由裁量权过大，导致企业在跨区域经营中难以形成稳定预期，企业经营的制度性成本增加。

　　蓬勃发展的新经济形态也给监管带来挑战。“ ‘救火式’‘运动式’的执法，很难适应数字经济平台经济未来发展专业、快速、扁平的监管要求。比如对互联网企业算法、价格歧视、自我优待的监管，监管部门其实很难甄别并实施基于新技术的现代监管手段。”王青说。

　　朱剑桥表示，下一步，将加大对市场干预行为的监管执法力度，对妨碍全国统一大市场建设的政策措施开展专项清理，坚决查处限定交易、妨碍商品要素资源自由流通等行为，积极推动《反不正当竞争法》加快修订，推动《公平竞争审查条例》加快出台，优化企业跨区域迁移登记注册制度。

　　朱剑桥还指出，将坚持顺“市”而为，积极适应市场发展变化趋势，重点围绕新业态新模式加强基础制度的创新供给，不断补足新兴领域市场监管制度规则，为塑造竞争有序的线上线下市场生态、为各类经营主体和消费者共享数字经济发展红利提供规范性的制度保障。