“印太经济框架”开始露出牙齿了吗？

　　随着“印太经济框架”底特律部长会议的召开，其机制化进程已经不可逆转。未来中国可能面临更多的风险和挑战，需要做好应对准备。

　　文 | 杨丹志

　　“印太经济框架”（IPEF）第二次部长级会议5月28日在美国底特律闭幕。

　　美国商务部长雷蒙多在会后新闻发布会上表示，“印太经济框架”14个成员国达成了使供应链更具韧性和安全性的协议。这是自2023年5月“印太经济框架”启动一年来取得的首个具体成果，同时也是成员国在供应链方面达成的首个多边协议。外界普遍认为，多边协议的达成标志着美国主导的“印太经济框架”建设取得重要进展。

　　媒体也普遍关注到，关于“印太经济框架”供应链的协议，拜登政府称，是为了“减少对中国的依赖”。

　　出于遏制中国的需要

　　2022年5月23日，美国总统拜登在东京宣布启动一项新的亚太经济伙伴关系——“印太经济框架”。“印太经济框架”共有13个初始成员国，分别是美国、澳大利亚、文莱、印度、印尼、日本、韩国、马来西亚、新西兰、菲律宾、新加坡、泰国和越南，13个成员国的GDP占全球40%。当地时间2022年5月26日，白宫网站宣布，斐济成为第14个初始成员国，同时也是第一个加入“印太经济框架”的太平洋岛国。

　　2022年9月8日至9日，“印太经济框架”在美国西部城市洛杉矶召开首次面对面的正式部长级会议。2023年5月的底特律部长会议，成员国在加强“印太经济框架”建设方面迈出了实质性的一步。

　　美国倡议并力推“印太经济框架”，主要出于两个方面的考虑。

　　一是推进2.0版“印太战略”的需要。为了推进2.0版“印太战略”，在安全领域，拜登政府积极推进美日韩安全合作，强化美日澳印四国机制（QUAD），建立美英澳三国机制（AUKUS），强化五眼联盟成员间的合作，从而实现美国主导的联盟体系的强化和升级。同时，美国还以帮助越南等东南亚国家加强海上能力建设为由强化与这些国家安全合作。但在经济领域，美国对亚太地区，包括美国所强调的范围更广的印太地区的影响力相对不足。印太战略作为美国力推的大战略，不能只限于安全领域。拜登政府推出“印太经济框架”无疑可以使2.0版印太战略补全经贸短板。

　　二是确立美国在区域经济，特别是在区域经济合作方面领导权的需要。特朗普任内美国退出跨太平洋伙伴关系协定（TPP），给地区内国家造成美国从太平洋地区收缩，至少在多边经济合作中态度消极的印象，地区内一度出现“安全靠美国，经济靠中国”的说法。美国力推“印太经济框架”出台，在一定程度上可以提振地区内国家在经济方面对于美国的信心。美国也可以借此确立自己在区域经济合作中的领导地位。

　　从根本上讲，美国推出“印太经济框架”是出于遏制中国的需要。美国推行2.0版印太战略，并在战略设计中逐渐加大经济议题的比重，一个主要目的就在于抵消中国“一带一路”倡议的影响力。拜登政府之所以热衷于构建区域合作新机制并确立美国对新机制的领导力，重要原因在于中国近年来在亚太区域合作中的影响力日益提升，令美国相形见绌。美国需要通过建立“印太经济框架”，提振印太国家对于美国在地区安全和区域经济合作领域领导力的信心。

　　美国利益优先下的“排外圈子”

　　作为美国大力推动的区域合作新安排，“印太经济框架”主要具有以下特点。

　　其一是美国利益优先。自特朗普任内美国退出TPP之后，美国在亚太区域合作进程中的影响力逐渐弱化。拜登政府期待通过打造区域经济合作新机制并掌控新创机制运行规则的制定权和主导权，确保美国在区域合作中的主导权，进而维护美国在国际政治经济中长久的机制霸权。与美国自身利益相比，疫情后地区经济的复苏和繁荣处于次要位置。

　　“印太经济框架”侧重4个关键支柱：互联互通的经济（贸易）、有韧性的经济（供应链）、清洁的经济（清洁能源）和公平的经济（反腐败）。任何一个支柱建设，都不能违背美国的意志，损害美国的利益。由于“印太经济框架”所涉及的数字经济、供应链韧性、清洁能源和反腐在美国国内都较少有争议，更容易被认可同时也无需国会批准。

　　其二是政治、安全方面的考量凸显。与亚太地区既有的区域合作机制相比，“印太经济框架”掺杂了更多政治、安全方面的考量，意图在新经济领域构筑一个封闭、对抗性的供应链体系。缺少传统意义上的自贸协定所包含的关税减让内容。既没有给予成员国在自贸协定上的实际利益，不包括降低关税或市场准入等方面的谈判，但是又想要制定在劳工、环境标准和贸易便利化方面的共同规则并迫使成员国共同遵守。

　　其三是针对中国意图明显。防范、围堵、遏制中国（特别是遏制中国扩大在南亚和东南亚国家的影响）的政治意图和战略导向明显。目前，美国和其他13个“印太经济框架”成员国在确保供应链韧性和安全性方面已经达成协议。所谓的确保供应链韧性和安全性，主要目的就在于使印太国家减少在此方面对中国的依赖，并为其提供一个中国之外的替代方案。从美国积极策划推进“芯片联盟”到此次达成“印太经济框架”供应链协议，美国实则在策动与中国脱链脱钩，构建“去中国化”的印太供应链同盟，维护封闭小圈子的利益，对中国则形成壁垒。国际贸易专家默卡里奥接受CNBC采访时表示，为了抵制中国的所谓“重商主义扩张”，在“印太经济框架”建设方面，美国必须用钱买来印太区域内其他国家的合作。

　　从长远看，“印太经济框架”对地区经济稳定起到消极破坏作用。在东亚乃至亚太区域，从亚太经济合作组织、中日韩合作、东盟与中日韩“10+3”合作、中日韩分别与东盟的3个“10+1”合作和区域全面经济伙伴关系协定，多个区域合作安排并存共舞。区域内多个国家是多个区域合作安排的成员。中国是多个区域合作机制的重要成员，也是确保这些机制运转的重要驱动力。而“印太经济框架”从一开始即将中国排除在外，实则是要“另起炉灶”打造美国主导的印太区域合作进程。随着供应链协议等系列协议的签署，域内国家与中国既有的合作关系不可能不因之受到冲击和干扰，既有的区域合作机制也面临弱化甚至解构风险。

　　此外，“印太经济框架”各成员国达成的若干共识和签署的协议，也会限制“印太经济框架”成员国与外部之间的贸易流通和技术交流，加大“印太经济框架”与其他贸易机制之间的鸿沟，实则制造新的经济壁垒。从长远看，极有可能导致经济领域内的阵营对抗，加剧地区内部的分裂。

　　应当看到，从“印太经济框架”（IPEF）创建伊始，成员国对这个新机制的质疑和不满就一直存在。印度媒体指出，如果没有对签约国的市场准入条款，如何吸引足够多的国家签署“印太经济框架”并作出意义重大的承诺？韩国前贸易部长吕汉豪也指出，传统上多边和双边贸易协定最重要的方面是高度的市场准入。印尼前贸易部长穆罕默德·鲁特福认为，印尼已经将价值链提升至锂电和电动设备，希望印尼的汽车能够在美国行驶。实则表明印尼希望美国对印尼出口美国的汽车削减关税。

　　“印太经济框架”成员国基本一致批评在该机制运行中，缺乏美国对其他成员国的市场准入和关税减让。而如果没有这两方面的内容，美国与其他13国之间的贸易往来就存在巨大缺陷。目前，印度对美国商品的进口关税是美国对印度商品的进口关税的3倍，马来西亚和菲律宾对美国商品的进口关税也高于美国对马来西亚和菲律宾商品的进口关税。“印太经济框架”成员国对美国商品的进口关税总额比美国对这些国家商品的进口关税总额高出47%。因此，美国不愿意再单方面放开市场。多个“印太经济框架”成员国加入该机制，主要是想更顺利地进入美国市场，而不是让美国商品进入本国市场。同时，这些国家也希望无需在与美国和中国的贸易关系中作出一边倒的选择。

　　在“印太经济框架”底特律部长会议上，美国贸易代表戴琪强调了拜登政府以工人为中心的贸易政策，旨在使美国中产阶级的利益最大化。戴的讲话无视中小国家的利益，引起了中小国家的怀疑和不满。马来西亚投资、贸易和工业部副部长刘镇东说，他对美国的工人必须从贸易中受益的观点表示同情。“但（这一政策）面临的挑战是这不能以牺牲我们（马来西亚）的工人为代价”。

　　即使在美国国内，也有农业和工业团体抱怨“印太经济框架”缺乏市场准入改善，认为这导致其在与其他区域贸易协定的竞争中处于劣势。来自美国国内的不满，也可能会影响其各项协议的落实。

　　中国如何应对“危险信号”？

　　随着“印太经济框架”底特律部长会议的召开，其机制化进程已经不可逆转。未来中国可能面临更多的风险和挑战，需要做好应对准备。

　　一是要冷静观察，保持战略定力。“印太经济框架”毕竟在机制化建设、规范确立方面刚刚起步，是否会按照美国所期待的方向发展，仍然存在诸多变数。特别是，如果“印太经济框架”不仅迟迟不能给美国之外的成员国提供实质性的、新的（美国）市场准入或者其他贸易特权，反而使其增加风险，错失发展机遇，则上述国家作出重大承诺并予以兑现的动力就会不足。

　　例如，对大多数东盟国家而言，同时参与亚太自贸区和“印太经济框架”本来并不相互抵触，但当美国利用“印太经济框架”在经济、技术和外交政策方面对中国采取强硬措施时，作为“印太经济框架”成员国的7个东盟国家实则难以采取观望态度。因为一旦彻底选边站队倒向美国，必然会损及这些国家与中国之间业已成熟的经贸合作关系。因此，这些国家会审慎地作出选择，避免站在中国的对立面。毕竟，中国是搬不走的邻居，中国巨大的市场容量在现在和将来对东南亚诸国仍然充满吸引力。因此，继续打造中国—东盟关系钻石十年，寻求与东盟的共同发展，有助于中国突破“印太经济框架”的壁垒。

　　二是在复杂、困难条件下更要修炼内力。做好内循环，充分利用国内统一大市场，中国需要在半导体、芯片、数字经济等领域加大资金、人力资源投入和政策支持力度，升级、做强中国的产业链和供应链。同时，鼓励和支持更多的中国企业“走出去”。

　　三是继续推行开放的地区主义。现阶段，中国需要继续与包括“印太经济框架”成员国在内的世界各国开展经贸合作。同时，继续推进RCEP框架内各项协定的具体落实，加强在金砖机制内合作，进一步推进中国—中亚、中国—拉美、中国—太平洋岛国之间的合作，以此抵消、弱化“印太经济框架”对中国的消极、不利影响。

　　作者为中国社会科学院亚太与全球战略研究院博士，中国人民大学国家安全研究院高级研究员