保障房建设战略

　　李 璇

　　2023年12月召开的中央经济工作会议强调加快推进包括保障性住房在内的“三大工程”建设，统筹化解房地产风险，坚决守住不发生系统性风险的底线。这是自2023年10月中央金融工作会议首次提出将保障性住房建设列入构建我国房地产发展新模式的“三大工程”后，再次就保障房建设工作进行部署。

　　保障房是市场经济体制下国家住房供给和分配机制的重要组成部分。启动新一轮保障性住房规划和建设，是新形势下适应中国式现代化发展新要求，完善住房制度和住房供给体系，重构“市场化+保障性”两个轮子结构关系，建立中国特色房地产发展新模式的重大改革。作为体现社会主义制度优越性、增强广大人民群众获得感、防范化解房地产业系统性风险、纾解困境地产企业难题的重大举措，具有显著的紧迫性、系统性、全局性、战略性意义。有必要在充分总结历史经验、借鉴他国教训、遵循其本质要求和客观规律的基础上，走出一条中国式现代化意义上的富有实效的新路。

　　保障房建设：中国式现代化意义上的积极探索

　　在我国房地产业长达二十余年持续繁荣的热浪中，很多房地产企业把“高杠杆、高负债、高周转”奉为大干快上的金科玉律，导致资产负债快速攀升，供给数量盲目扩张，库存积压梗阻难消，去化周期显著拉长。由此产生的困境地产问题，不仅仅是地产行业自身的问题，更是金融问题、经济问题，甚至在某种程度上是社会问题和政治问题。在此背景下，中央推进保障性住房发展的新模式，是深化供给侧结构性改革、填补住房保障短板、满足低收入人群居住需求、对冲当前房地产行业下行压力、解决周期环境下资产过剩和贷款违约等问题的重要举措。

　　回顾历史，我国推行住房保障制度比住房制度市场化改革起步更早，迄今已近三十余载，住房保障模式演进经历了三大阶段。虽然各个阶段均取得了一定成效，但与商品房相比，因存在数量少、占比小、效率低、覆盖面窄、供需错配、结构性失衡等问题而一直广受诟病。

　　第一阶段：始于1994年的以“解困房”和“安居房”为主要形式的经济适用房规模化建设阶段。1994年国务院《关于深化城镇住房制度改革的决定》提出建立由政府无偿划拨建设用地、以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系。建设资金来源包括政府暂借资金、开发主体的自筹资金、银行贷款和预售资金等。该阶段的经济适用房建设成效明显，截至2006年底，我国经济适用房累计竣工面积超13亿平方米，总计约1400万套。经济适用房在保障中低收入家庭住房、平抑商品房价格、拉动国民经济增长、促进城市化建设等方面发挥了积极作用。但经济适用房的资源高度稀缺性与巨大的套利空间，伴随着监督不力、惩罚不严，导致其分配环节出现公共资源寻租、投机牟利等现象，而不少真正的中低收入家庭却欲求一房而不得。

　　2007—2013年，个别城市尝试通过“两限房”提供保障性住房。所谓“两限房”即限房价、限套型的普通商品住房，最早于《北京市“十一五”保障性住房及“两限”商品住房用地布局规划（2006—2010年）》中提出，由政府统一监管，在限定售价和限制户型面积的基础上，利用竞地价、竞房价等方式，通过招投标确定开发单位。“两限房”的土地来自出让而非划拨，属于标准的商品房，因此与经济适用房有一些不同。以北京为例，2007—2013年，“两限房”共建设20.9万套，约1881万平方米，这七年间北京市新房共计成交9725万平方米，“两限房”占比约19.34%。

　　第二阶段：2010年起“以租为主”的廉租房、公租房时期。1998年国务院发布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发〔1998〕23号），制定了廉租房保障政策。租金由政府统一定价，保障城镇低收入家庭，保障形式包括实物配租和货币补贴两种。建设资金来源主要包括财政预算、专项补助、住房公积金增值收益、土地出让净收益、社会捐赠、社会保障资金等。2010年国务院办公厅发布的《关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》（国发办〔2010〕4号）提出公租房政策。公租房的租金水平略高于廉租房但低于市场平均水平，保障对象主要是实际生活中买不起商品房但又不够经济适用房、廉租房保障资格的“夹心层”。公租房建设的资金来源有财政拨款、银行贷款、住房公积金贷款、土地出让净收益。2009—2020年，廉租房和公租房共计建设2726万套，为部分中低收入家庭提供了住房保障。但廉租房公租房存在质量欠佳、日常管理困难、费用收缴难及退出执行难等问题。

　　第三阶段：2021年起确立的以公共租赁住房、保障性租赁住房和共有产权房为主体的保障性住房格局。2020年12月召开的中央经济工作会议提出“高度重视保障性租赁住房建设”，随后一系列政策陆续出台，保障性租赁住房逐渐明确成为未来保障房建设的重点方向。

　　2021年公布的第七次全国人口普查数据显示，我国73.8%城镇家庭拥有住宅，其中购买商品住宅占比31.9%、二手房占比10.1％、经济适用房占比3.8%、廉租房占比3.4%、租赁其他住宅占比17.7%。假定购买二手房和租赁其他住宅都属于商品房，从而商品房占居民所有住宅的比例为59.7％，而经济适用房和廉租房合计仅占居民所有住宅比例的7.2％。由此可见，商品房与保障房之比畸重畸轻、严重失衡。

　　三十年来我国保障性住房建设发展的路径表明，党和政府一直非常关心低收入群众住房需求，高度重视保障性住房建设，有关政策起步早、实施久、积极探索、形式多样，取得了一定成效、解决了一些问题，使部分中低收入群众实现了居者有其屋，为探索符合中国国情的保障性住房建设模式积累了宝贵经验。但不可否认，在住房制度改革以市场化为主福利性为辅、住房属性以商品房为主保障房为辅的总格局中，受地方政府财政收入、银行信贷收益、开发商营利、社会资本炒作等多重利益关系影响，保障性住房在资金投入、建设规模、产品质量等方面，与商品性住房存在较大差距，尚不能充分满足广大中低收入群体的实际需求。当前房地产供求关系的重大变化和主要矛盾，突出表现为商品房结构性过剩与保障房结构性短缺并存、商品房价格虚高不下与中低收入群体购买力不足同在。通过总结汲取我国保障房建设的经验教训，走出中国式现代化意义上的保障性住房建设新路，正是化解这些矛盾的有力抓手。

　　国际视域下住房保障制度的经验和教训

　　住房问题是世界性难题。发达国家对住房保障的探索已有上百年历史，许多国家已经形成了相对稳定、成熟的住房保障体系，制度相对完善、实施效果得到了市场和时间的验证，其政策制定、制度安排的经验和教训对我国保障性住房政策的制定具有一定的借鉴意义。概而言之，发达国家的相关做法有以下几点。

　　通过立法为保障性住房建设保驾护航。1909年英国颁布的《住房和城镇规划法》（Housing，Town Planning etc. Act 1909）明确了政府对居民住房的义务和责任，确立了财政补贴原则和租金管制原则。1949年美国出台的《1949年住房法》（Housing Act of 1949）规定了由联邦政府及地方政府新建低租金公共住房的数量，授予地方政府征用土地、清除破旧工厂区等困境地产的权力，法律赋权联邦政府高买低卖贫民窟土地进而鼓励私人开发商建设保障房。1974年美国出台的《住房与社区开发法》（Housing and Community Development Act of 1974）确立了由政府提供租房补贴为主、建设保障房为辅的援助方式，确立了以市场为主导的住房保障体系。1966年新加坡颁布《土地征收法》（Land Acquisition Act 1966），规定政府可出于公共利益需要强制征地，并设定较低的补偿标准，降低了保障性住房的建设成本。

　　成立专业部门负责相关工作。美国于1937年依据《瓦格纳住房法》（Wagner-Steagall Act，又称为《美国住房法》）成立了专门负责解决低收入者住房问题的美国住房署（Federal Housing Authority，FHA）。法律赋权美国住房署将联邦政府资金以贷款形式拨付给地方政府、为低收入者住房购买提供信贷抵押保证、确定建筑成本及建筑标准等内容。1965年美国依据《住房与城市发展法》（Housing and Urban Development Act of 1965）建立了住房与城市发展部（Department of Housing and Urban Development，HUD），住房与城市发展部可向低收入家庭提供房租补贴，授权非营利组织参与公共住房的市场运营。该法案还加强了对保障房建设的监管力度。新加坡于1960年成立建屋发展局（Housing and Development Board，HDB），提出“居者有其屋”计划，为在住房市场中无力购买私人住房的居民提供公共住房，鼓励中低收入居民分期付款购买政府组屋。新加坡仅用30年时间就成功解决了住房短缺问题，成为全球典范。

　　充分发挥市场作用。英国和美国现行的保障房建设和运营的资金大部分由市场支持。当然，从历史经验教训来看，这样的做法有其内在的不足和缺陷。1979年英国推行“新自由主义”，一方面对各级政府的公共住房建设进行严格限制，减少中央政府财政补贴；另一方面实行住房私有化，将政府拥有的公共住房以优惠的条件出售给租住者、私营企业和住房协会。改革使英国住房市场重获活力，各级政府财政收入增加，但也因此走向过度市场化，造成住房价格上涨、住房保障不足，大量人群无房可住等问题复发。美国的现行保障房制度也基本以市场为主，鼓励市场自由发展。在此机制下，政府通过住房优惠券将住房补贴转化为收入补贴，而贷款机构向中低收入人群提供住房抵押贷款，即“次级抵押贷款”。从表面上看，该机制有效减轻了政府财政压力，但从政治经济学角度究其本质，次级贷款作为商业机构推出的帮助、鼓励或诱导穷人购房的信贷政策，根本上仍具有资本的逐利本性。当无法从购房能力弱的中低收入购房者直接获得高额回报时，便通过资产证券化、销售金融衍生品获得超额利润的同时逐级放大风险，因而该体系十分脆弱且风险巨大。2007年，受银行利率上升和住房市场持续降温的影响，购房者还贷负担骤增、房屋交易和再融资遇冷，致使次级抵押贷款机构破产、投资基金被迫关闭、股市剧烈震荡进而引发“次贷危机”，仅2008年上半年就有34万美国人失去住房。

　　英国、美国、新加坡等国家的保障性住房制度虽各有千秋，但在法治化建设、明确政府公共服务责任、设立专业性政府机构等方面颇为近似，这有利于确保保障性住房制度的连续性。但各国在保障性住房建设机制方面，存在政府主导和市场主导的差异，这导致了政策实施效果的显著不同。新加坡以政府主导的公益性为主，成效斐然；英国特别是美国因侧重市场化，弊窦丛生，以至于美国成为诱发2008年金融危机之罪魁祸首。这些经验教训表明，单纯依靠市场化手段解决低收入居民住房问题并不现实，甚至存在较大风险。在法治化框架中有所作为，是现代公共服务型政府义不容辞的责任，但也应避免过分福利化对政府构成不能承受的财政压力。

　　保障房建设是建立房地产制度新模式的重大举措

　　新一轮保障性住房的规划和建设，是从新形势下我国实际情况出发，既不复制过去的做法，也不照搬国外模式，而是具有新时代特点和中国特色的住房保障模式改革。据住建部等部门介绍，新一轮保障性住房建设分为配售型和配租型两种类型。其中，配租型大致延续以往保障房的公共租赁住房和保障租赁住房的模式；配售型按照保本微利原则，从解决困难工薪人员住房问题入手，分期分批向符合条件者配售，是颇具新意的新举措。

　　结合我国保障性住房建设三十年的经验教训和国外的他山之石，从当前实际出发，必须清醒地认识到我国目前既不能走完全市场化的老路，也不能悉数指望财政兜底。一方面，完全市场化的路径与保障房的属性难以匹配且存在巨大风险隐患。另一方面，受疫情冲击、经济下行、大规模减税降费、房地产市场低迷等因素的综合作用，地方政府的财政收入相应承压。与此同时，教育、卫生、公共治安等公共服务需正常开支。这表明单纯依靠财政资金难以满足巨大的保障性住房建设需求，完全由政府兜底保障房建设也不现实。

　　习近平总书记指出：“在市场作用和政府作用的问题上，要讲辩证法、两点论，‘看不见的手’和‘看得见的手’都要用好。”这启发我们，新一轮保障房建设有必要发挥我国宏观调控的制度优势，通过改革创新、齐抓共管、多方施策，走出一条符合中国式现代化要求的新路。

　　遵循保障房本质要求。从我国历史上的制度探索和世界范围看，保障房之所以是保障房，其功能和性质就在于保障基本的住房需求，总体上属于社会保障制度范畴，是对民生托底的纾困机制。保障房具有公共服务的公益性、社会保障制度的福利性、一定程度上的兜底性和救助性、有限的商品性等多重属性。但不具有私产性、投资性、完全的商品性；也有别于改善性、享受性的住房。新一轮保障性住房建设中，配售型保障房的运营机制和封闭管理模式，严禁配售型保障房流入市场转化为商品房，杜绝以往出现的公共产品寻租、投机买卖等弊端，是适应保障房本质要求的有效措施。

　　坚持法治化、制度化建设。2023年8月25日，国务院常务会议审议通过的《关于规划建设保障性住房的指导意见》（以下简称“14号文”），旨在为加大住房保障支持力度提供政策依据。遵循党的十八大以来全面依法治国的战略指针，借鉴发达国家经验，有必要在国务院“14号文”等规章基础之上，进一步完善基础性法律制度，加快相关立法步伐，推动列入全国人大立法程序规划。同时，本着因地制宜、因城施策的原则，鼓励地方立法机构出台地方性配套法规，为保障房建设提供法律支撑。

　　多方筹资。资金是建设保障性住房的较大资源约束。一是利用中央层面债务尚有较大空间的有利条件，通过发行专项国债、创设新的结构性货币政策工具等方式，为保障房建设提供专用资金。二是创新金融工具、用好金融手段。推广REITs等金融工具的应用和探索，创立保障房建设专项基金，并加强监管，保证专款专用；通过国家开发银行等金融机构，向确需住房的低收入群众提供低息无息贷款、再保险服务等。三是综合运用财政政策，“补人头”和“补砖头”双管齐下。即通过推广租金优惠券、房产消费券等对中低收入家庭直接提供货币类“人头补贴”；针对房地产开发商从事的保障房建设项目，在土地出让金、城市基础设施配套费等各种行政事业性收费和政府性基金的征收等方面提供“砖头补贴”优惠。四是鼓励企业、机构、个人等社会慈善捐款向保障房建设专项基金提供支持。

　　供给侧多方开源。一是把商品房转变为保障房。辩证看待目前商品房的库存积压问题，在对房地产开发商、商业银行等金融机构构成现实压力的同时，也属于宝贵的社会财富存量资产，为解决商品房的结构性过剩和保障房的结构性短缺矛盾提供了现成的资源条件。有必要统筹化解商品房积压和保障房短缺两个矛盾的一揽子工作，通过深化改革，积极开展制度创新，把陷于困境的开发商手中的商品房属性转化为保障房，是当前解决保障房增量问题最具有可操作性的措施。二是重点盘活国有及国有控股企业持有的商品房存量资产，变销售为经营。三是通过变更土地用途等政策，鼓励将低效工业、商业、办公等闲置非住宅用房改建为保障性住房，从而加快破产处置进度、有效提高资源利用率、避免重复建设造成浪费。

　　需求侧分类施策。从我国现阶段的实际情况出发，可以把保障性住房的涵盖人群分为几种类型：一是城市发展需要引进的科技人员、教师、医护工作者，二是住房困难且收入较低的工薪阶层，三是年轻人，四是有工作的农民工家庭、新市民，五是特殊困难群体等。这几类保障对象之间虽有交叉，但也存在差异。有必要根据各自特点，区别施策。例如，针对第一类和第二类群体，可以较多地采取配售保障房模式，针对第三、四、五类可以较多地采取配租保障房模式。现阶段，还应重点解决年轻人的住房问题，这是因为年轻人普遍学历较高，是城市的未来、是创新的主体、是消费的主力、是城市活力来源、是城市整体竞争力的表现、更是社会稳定的基础，向年轻人提供保障房的实质是城市在向自己的未来、创新能力、竞争能力、消费能力进行公共投资，不应将其简单地理解为消费行为。此外，在分类制定保障房政策时，对于学历层次相对较高的年轻人，应该与人才、创新政策相结合；对于低收入群体，应与社会保障制度、民政工作、社会救助工作、公共慈善事业相结合；对于新市民，应与产业政策、企业用工、公共服务需要相结合。

　　（作者单位：特华博士后工作站）

关注读览天下微信， 100万篇深度好文， 等你来看……