数字中国背景下乡村数字治理效能的提升路径研究

　　数字中国背景下

　　乡村数字治理效能的提升路径研究

　　文/唐菁阳 周湘南 常德学院

　　摘要：在网络信息技术高速发展、互联网应用价值持续赋能的背景下，加快构建数字中国显得尤为重要。实现乡村数字化，是推进数字中国建设的关键途径。本文从权力运行机制、人才配置、价值导向、基础设施建设四个维度切入，探寻数字技术嵌入乡村治理的多重挑战，提出乡村治理效能提升的数字路径。

　　关键词：数字中国；乡村治理；治理效能；数字治理

　　1. 研究缘起

　　2023年2月，中共中央、国务院印发的《数字中国建设整体布局规划》[1]指出，建设数字中国是推进中国式现代化的重要引擎，是构筑国家竞争新优势的有力支撑。数字乡村是乡村治理“布局”重点和“破局”关键。目前乡村治理仍存有一些现实问题。《中共中央 国务院关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见》[2]中指明，现如今还须推动乡村产业高质量发展、加强农业基础设施建设、强化农业科技和装备支撑、创新政策保障和体制机制。在这一背景下，数字治理向传统治理机制、技术应用、价值导向、数字普及提出了新要求。因此，整合各地治理经验，因地制宜深化数字应用，探索并形成一条提升乡村数字治理效能的路径，是当前亟待研究的一项重要议题。

　　佟林洁、张文雅[3]认为乡村数字治理能力是一种综合能力，包含技术能力、规范能力和组织能力。李健[4]认为将数字技术应用于乡村治理中，要着力搭建数字化治理平台，将产业发展、乡村治理等进行可视化呈现。杨怡[5]认为大数据作为数字乡村治理的助推器，必须从构建制度完善的平台和人才培养两方面着力，同时完善相关的政策措施，减少大数据在数字乡村治理发展中的阻碍。Zavratnik Veronika等[6]指出以互联网基础设施为立足点，立好乡村治理数字化的根基，能使群众的数字化需求得到全方位满足。综合国内外学者的相关研究，乡村数字治理的研究角度已较为全面，并侧重于理论演绎推理，但关于乡村数字治理效能提升的方面却较少涉及。

　　2. 基于数字驱动的乡村治理实践模式

　　2.1 永嘉数字模式

　　浙江省永嘉县以“县乡一体、条抓块统”改革为导向，聚焦数字技术运用，踊跃构建基于大数据技术的基层治理体系。永嘉县积极推进“基层治理综合系统”与“互联网+监管”“共享社·幸福里”等应用的对接融合，建立一体化的信息系统，并充分发挥“雪亮工程”“社会治理一张图”在指挥处置体系中的基础支撑作用，打造基层治理“最强大脑”。同时，不断落实网格化治理，配齐“1+3+N”网格力量，对网格员进行业务培训，充分发挥人力优势。这种治理模式推动了资源力量下沉，夯实了乡村治理基础，有效提升了乡村治理效能。[7]

　　2.2 新农人模式

　　陕西省永寿县常宁镇坚持发展数字技术人才、党管人才原则，用好用活人才资源，让各类人才在农村广阔天地尽其所能。常宁镇积极吸纳电子商务专业的高校毕业生，培育“新农人”，开展农产品网络宣传和直播带货，大力发展农村电商。返乡创业的新型人才还成立了十多家电商合作社，带动了周围村镇进行电商销售，使大量农特产品乘“云”出了槐乡。[8]

　　2.3 “浙里智惠”模式

　　浙江省德清县作为“改革先锋”，承担了多项省级以上改革试点。德清县在全省率先试点建设“浙里智惠·基本公共服务”重大应用，通过打造多项跨场景应用，实现11大类96小项服务事项的精准匹配、精准推送、精准直达、精准提升，确保群众应知尽知、应享尽享。德清县始终在探索基层数字化治理的创新模式上不断前进，不断用数字化、智慧化手段为乡村治理赋能，增加服务项目，扩大保障人群，丰富服务内容，提升基础保障。这些数字化应用的普及不断提升了全县人民的获得感、幸福感、安全感。[9]

　　2.4 贵州白云模式

　　近年来，贵州省贵阳市白云区全区光纤里程增加到17.6万千米，截至2022年底，建成5G基站1800余个，乡镇30户以上自然村光纤和4G网络覆盖率达到100%[10]。白云区积极进行网络升级并推进网络与公共服务的融合，推进社会公共资源向5G网络设施开放，基本实现数字基础设施覆盖。同时，将数字基础设施与公共设施进行融合，通过运用数据采集与监视控制系统，探索推进5G技术在交通服务、能源设备上的应用。

　　3. 乡村数字治理效能提升面临的多重挑战

　　3.1 乡村管理体制机制面临数字治理灵活性之挑战

　　数字技术嵌入乡村治理体系给农村带来了不小的变化，数字治理对乡村管理机制、组织结构、治理主体的要求也在不断更新，这必然要求乡村治理具有灵活性和应变性。但目前乡村治理主体单一，管理方式固化，大多依赖于乡镇行政的指示，对村民需求关注较少，尚未达到“政治、法治、德治、自治、智治”五治融合的应然要求。另外，基层公共权力主体进行治理时还不足以应对乡村数字化治理问题的复杂性，很多时候处于被动治理的境遇，导致事前预防、事中化解和事后处理的能力不足，部分农村公权力进行事件处理时还存在经验思维，缺乏前瞻性，这就与乡村数字治理所要求的灵活性相悖。

　　3.2 乡村数字人才面临数字技术大规模应用之挑战

　　数字技术的运用需要大量数字人才的引入和支持，需要建立多层次的人才支持体系。目前我国农村待遇较低、条件较差、发展机遇有限，且大多数农村“空心化”程度较严重，留守儿童及老人成为农村比例最大的人群。国家统计局信息显示，2022年外出农民工总量处于持续增长状态，其中大专及以上文化程度的占18.7%，比2021年提高1.6个百分点[11]。这说明农村人口素质在慢慢提升，但人才依然匮乏，主要表现在：一是农村地区既懂信息技术又懂农业生产经营管理的人才较少；二是农村各类主体对相关数字化应用和模式的认知、接纳及需求水平较低；三是农村人才结构失衡。从事农业生产的人才较多，但缺乏具备现代农业技术和管理知识的新型职业农民；教育、医疗、文化等领域的专业人才相对匮乏，难以满足农村社会的全面发展需求。

　　3.3 乡土价值面临数字治理思维之挑战

　　数字赋能在推进乡村社会变革的同时，也赋予乡村治理新的价值理念[12]。这意味着一种新的治理思维要和旧的治理习惯进行碰撞，如不能创新数字治理思维，乡村治理就只是停留在技术层面，达不到深层次的治理变革。第一，在乡村数字治理应用与衍生场景中，目前村民的既定观念认为乡村治理主体应该是乡镇政府和村干部，忽视了自身的主体地位。第二，部分干部意识不到大数据技术应用与乡村治理紧密联系的必要性，对数字技术应用只是摆样子、走过场。第三，村民的守旧惯性比较强、安全感比较低，对于新事物的接受程度也较低，不敢轻易背上附加风险，对大数据应用处于观望状态。

　　3.4 农村新基建面临数字化普及之挑战

　　完善的数字化信息基础设施是乡村数字治理的依托载体[13]。乡村数字化要求实现万物互联，智慧兴村，用日益进步的智能技术改善农村的生产方式、生活方式等，助力农村实现现代化。然而，当前农村地区的大数据基础设施不健全，发展滞后，这些问题制约了数字技术在乡村的推广和应用，导致农村在分享数字经济成果上落后于城市。5G网络、人工智能、物联网等新型基础设施的建设和推广难度大，乡村自身设施配套不完备，智能化设备应用不到位。尽管开发了一系列新软件和政务APP，但这些APP并未得到广泛普及。村民对这些APP使用热情不高的原因并非开发数量不足，相反，恰恰是因为应用过于繁多。村民们往往需要下载多个应用，而这些应用之间功能重复，操作复杂，导致用户体验不佳。此外，部分APP与村民的实际需求并不吻合，因此，使用频率也相对较低。

　　4. 乡村数字治理效能的提升路径

　　4.1 实现数据共建共享，创新管理体制机制

　　“未来已来”，必须深刻认识到数据治理时代已然来临这一不容忽视的客观事实，摒弃固有的部门主义和本位主义，加强各治理主体间的协同合作，促进数据开放、流动与融合共享[14]。

　　首先，以政府为核心，各基层组织为纽带，建立线上沟通共享平台，通过协同联动，提升网络治理共同体的治理能力。

　　其次，应向村民普及数字技术和智慧应用，实现二维、三维到多维空间的连接，从而大幅缩短事件处理的时间差、距离差，开创乡村共商、共建、共治、共享新局面。例如，乡村治理可以运用“微邻里”“微网格”“微治理”等新型工具，实现信息上传下达、纵横连接、数字呈现、快速响应等诸多功能。

　　最后，打造乡村数据服务处理中心，整合政府、企业和社会组织的数据资源，实现跨域数据共享，打破数据分割和系统孤岛壁垒。对政府来说，通过数据服务处理中心可以实时了解乡村的人口、经济、环境等各方面的信息，为政策制定提供科学依据；企业可以获取市场需求、资源分布等数据，优化生产布局和市场策略；社会组织则可以更好地了解村民的需求和意见，为村民提供更加精准的社会服务。

　　4.2 打破人才壁垒，促进人才相互流动

　　在推进乡村数字治理过程中，提高治理人员的数字素养，不仅能提高村民参与度、加强政府回应性，还能促进政社之间的有效互动[15]。首先，吸引和稳定人才。政府应出台更多优惠政策，打好政策组合拳，在税收减免、贷款优惠、土地租赁等方面降低就业创业门槛，引导人才回归乡村、留在乡村。其次，合理使用人才。通过各级优秀干部的基础信息一览表，政府根据各干部的治理能力进行岗位精准匹配，以充分发挥人才的作用。最后，培育本土人才。各地应加强对本地村民的数字化知识技能培训，提升村民数字素养。通过各类培训，强化村民数字参与公共治理、数字务农推销、数字招商引资等能力，促进社会各要素在数字人才的推动下实现融合，培养更多符合新时代要求的“新农人”。

　　4.3 深化科技理解，树立数字新思维

　　数字科技时代为新事物的诞生和新思想的萌发提供了土壤，人工智能、机器学习、物联网等高新技术日新月异，人们应当积极拥抱变革，树立数字新思维，接纳并善用数字治理技术。首先，利用大数据建立沟通协商机制，加强干群联系，不断畅通农村社会的信息传递，实现乡村事务的线上办理，弱化“以官为本”的思想，强化“以民为本”的思想。其次，通过搭建数字平台，拉近农民与干部之间的距离，让干部的作为清晰展现出来。村民利用“村务通”“村助手”“阳光村务”等智慧应用也可以加强对干部的了解与监督。最后，通过利用互联网、大数据等工具拓宽村民视野。政府可以提供在线教育资源和培训课程，让村民学习农业技术、电子商务、旅游开发等新技术；村民也可以借助抖音、快手、小红书等社交APP，增加与外界的互动，了解不同地域、文化和生活方式。

　　4.4 加快建设数字基础设施，为一体化算力体系做支撑

　　加快农村的数字基础设施建设，无疑是一项至关重要的战略任务，这对于构建一体化算力体系、推动农村数字经济的发展具有深远意义。首先，须以一体化算力体系的建设为指引，深入剖析农村现有的基础设施和资源状况，评估算力需求，从而制定全面、科学的数字基础设施发展规划。其次，须加快5G、千兆光网等高速宽带网络的建设步伐。通过政策的积极引导和激励，吸引电信运营商、互联网企业等加大在农村地区的投资力度，着力提升农村网络覆盖范围和接入速度，让村民尽快享受到高速、便捷的互联网服务。最后，加强农村数字基础设施的安全保障。在推进建设的过程中，要注重网络安全和数据保护，建立完善的安全防护体系，确保农村数字基础设施的稳定运行和村民信息的安全。

　　结语

　　在构建数字中国的宏伟蓝图中，乡村数字治理效能的提升是不可或缺的一环。通过对权力运行机制、人才配置、价值导向、基础设施建设等关键因素的深入分析，可以认识到，只有系统性地整合资源和创新发展策略，才能将新技术有效转化为治理能力的提升，进而实现乡村治理有效。未来研究将进一步深入分析影响乡村数字治理能力的多维变量，综合运用定量与定性相结合的方法，更清晰地揭示数字中国背景下乡村数字治理能力提升的内在逻辑与发展路径，为乡村治理体系与治理能力现代化提供更多实践参考。

　　参考文献：

　　[1]新华社.中共中央 国务院印发《数字中国建设整体布局规划》[EB/OL].(2023-02-27)[2024-04-05].https://www.gov.cn/zhengce/2023-02/27/content_5743484.htm?eqid=9b5c072700014660000000066460825d.

　　[2]新华社.中共中央 国务院关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见[EB/OL].(2023-02-13)[2024-04-05].https://www.gov.cn/zhengce/2023-02/13/content_5741370.htm.

　　[3]佟林杰,张文雅.乡村数字治理能力及其提升策略[J].学术交流,2021(12):118-125,187.

　　[4]李健.数字技术赋能乡村振兴的内在机理与政策创新[J].经济体制改革,2022(3): 77-83.

　　[5]杨怡.大数据助推数字乡村治理：内在逻辑与实践策略[J].南方农机,2022,53(23): 105-108.

　　[6]Zavratnik V,Kos A,Stojmenova Duh E.Smart villages:Comprehensive review of initiatives and practices[J].Sustainability,2018,10(7):2559.

　　[7]永嘉县委编办.永嘉县打好组合拳加快提升基层治理效能[EB/OL].(2023-03-16)[2024-04-05].https://news.sohu.com/a/572442185_121106832.

　　[8]闫振琪,安媛媛.永寿县常宁镇：乡土人才在乡村振兴中“破土飘香”[EB/OL].(2023-03-16)[2024-04-05].http://www.yongshou.gov.cn/xwzx/ztzl/rdzt/xczx_18206/202303/t20230316_1608357.html.

　　[9]96项服务事项一端即查 “浙里智惠”应用在我县率先试点上线[EB/OL].(2021-08-30)[2024-04-05].http://www.deqing.gov.cn/art/2021/8/30/art_1229212604_59026442.html.

　　[10]张恒新.贵阳市白云区将打造数字新基建发展先行示范区[EB/OL].(2023-06-07)[2024-04-05].https://baijiahao.baidu.com/s?id=1768037006516381407&wfr=spider&for=pc.

　　[11]国家统计局.2022年农民工监测调查报告[EB/OL].(2023-04-28)[2024-04-05].http://www.stats.gov.cn/xxgk/sjfb/zxfb2020/202304/t20230428_1939125.html.

　　[12]王薇,戴姣,李祥.数据赋能与系统构建:推进数字乡村治理研究[J].世界农业,2021(6):14-22,110.

　　[13]鲍静,贾开.数字治理体系和治理能力现代化研究:原则、框架与要素[J].政治学研究,2019(3):23-32,125-126.

　　[14]黄博.数字赋能：大数据赋能乡村治理现代化的三维审视[J].河海大学学报(哲学社会科学版),2021,23(6):28-36,43,110.

　　[15]董维倩.乡村数字治理何以可能[D].杭州:杭州电子科技大学,2022.

　　作者简介：唐菁阳，博士研究生，副教授，研究方向：乡村治理；周湘南，本科在读，研究方向：乡村治理。

　　基金项目：常德学院（筹）2023年科学研究项目——“数字乡村”视域下农村基层政府环境治理能力提升路径研究（编号：CDXY23YB008）。