关于合规审计的思考

　　文/陈川生

　　2023年11月9日，山西省招标投标平台（以下简称平台）学习园地刊登了一篇短文，内容为笔者答复某项目经理关于合规审计方面的问题，具体内容如下。

　　最近，某建筑工程在装修和工程安装阶段，为有效进行风险防控，建设单位审计部门聘请山西某造价咨询有限公司对项目进行审计，就项目安装和装修设备与材料价格认定提出建议。该审计公司认为，该项目使用中央预算和地方政府资金，依据《必须招标的工程项目规定》（国家发展改革委令第16号，以下简称16号令），建议项目单位应对其中200万以上的设备、材料采购合同组织招标。但该项目的设备材料在项目中标后已经完成采购，现工程已经竣工。如何整改，项目单位很为难。据此，项目单位向笔者咨询，鉴于这个问题有普遍意义，笔者在平台上作出如下解答。

　　《中华人民共和国招标投标法》（以下简称《招标投标法》）关于强制招标的范围和规模是对招标人使用国家资金建设工程的管制，不是对中标人在资金使用方面的约束。项目单位所咨询的项目由建设单位基建处组织工程总承包招标，已经执行了16号令的有关规定。在总承包人中标后，法律不再要求强制招标采购。法律依据为，其一，《中华人民共和国招标投标法实施条例》（以下简称《招标投标法实施条例》）第二十九条第一款规定，招标人可以依法对工程以及与工程建设有关的货物、服务全部或者部分实行总承包招标。以暂估价形式包括在总承包范围内的工程、货物、服务属于依法必须进行招标的项目范围且达到国家规定规模标准的，应当依法进行招标。由此可知，《招标投标法实施条例》规定了招标人可以采取总承包的形式招标。在该类招标过程中暂估价达到规模标准的应强制招标。除此之外的采购方式法律没有规定，中标人可以依据项目特点自行决定采购方式。

　　其二，《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发〔2017〕19号）规定：“（三）加快推行工程总承包……除以暂估价形式包括在工程总承包范围内且依法必须进行招标的项目外，工程总承包单位可以直接发包总承包合同中涵盖的其他专业业务。”

　　综上可知，为加快工程施工进度，保证项目质量，建设部门采用工程总承包的方式组织公开招标，方法得当且程序合法；中标人中标后按进度计划完成项目，其中200万以上的设备、材料采购项目可由建设单位自行决定采购方式，不采取招标方式并不违法。审计部门对法律适用的理解欠妥，即不能把法律对招标人的约束认定同样适用于总承包人。因此，建设单位审计部门可不采纳山西某造价咨询有限公司提出的建议。

　　此案例引发了笔者关于国有企业合规审计方面的如下思考。

　　审计方面的法律法规

　　某集团总审计师曾说，在国有企业经营活动中凡是违法违规的行为审计部门都可以查。笔者认为，该观点值得商榷。

　　《中华人民共和国审计法》（以下简称《审计法》）第二条第三款、第四款规定，国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支，国有的金融机构和企业事业组织的财务收支，以及其他依照本法规定应当接受审计的财政收支、财务收支，依照本法规定接受审计监督。审计机关对前款所列财政收支或者财务收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督。

　　《审计法》第二十二条至第二十六条规定了审计的范围，包括国有企业资产、负债、损益以及其他财务收支、政府投资的建设项目、国有资源、国有资产、社会保险基金、全国社会保障基金、社会捐赠资金以及其他公共资金的财务收支、国际组织和外国政府援助、贷款项目的财务收支以及被审计单位贯彻落实国家重大经济社会政策措施情况进行审计监督等。

　　《中华人民共和国审计法实施条例》（以下简称《审计法实施条例》）第二条规定，审计法所称审计，是指审计机关依法独立检查被审计单位的会计凭证、会计账簿、财务会计报告以及其他与财政收支、财务收支有关的资料和资产，监督财政收支、财务收支真实、合法和效益的行为。该规定明确了审计的定义和工作内涵，其中“真实”和“合法”两词以顿号分开，说明“真实”和“合法”都针对财务收支的规定。

　　内部审计相关规定

　　《审计署关于内部审计工作的规定》（审计署令第11号，以下简称11号令）第三条规定，本规定所称内部审计，是指对本单位及所属单位财政财务收支、经济活动、内部控制、风险管理实施独立、客观的监督、评价和建议，以促进单位完善治理、实现目标的活动。在内部审计中，11号令对《审计法》规定的工作范围具体细化为对被审计对象的“经济活动、内部控制、风险管理”的监督、评价和建议。11号令第十二条规定，内部审计机构或者履行内部审计职责的内设机构应当按照国家有关规定和本单位的要求，履行下列职责：（一）对本单位及所属单位贯彻落实国家重大政策措施情况进行审计；（二）对本单位及所属单位发展规划、战略决策、重大措施以及年度业务计划执行情况进行审计；（三）对本单位及所属单位财政财务收支进行审计；（四）对本单位及所属单位固定资产投资项目进行审计；（五）对本单位及所属单位的自然资源资产管理和生态环境保护责任的履行情况进行审计；（六）对本单位及所属单位的境外机构、境外资产和境外经济活动进行审计；（七）对本单位及所属单位经济管理和效益情况进行审计；（八）对本单位及所属单位内部控制及风险管理情况进行审计；（九）对本单位内部管理的领导人员履行经济责任情况进行审计；（十）协助本单位主要负责人督促落实审计发现问题的整改工作；（十一）对本单位所属单位的内部审计工作进行指导、监督和管理；（十二）国家有关规定和本单位要求办理的其他事项。由上述规定可以看出，内部审计部门应对上述12项工作履行监督职责，实施审计和管理。

　　11号令要求对上述第（一）项—第（九）项的活动进行“审计”。第（十）项是落实整改，第（十一）项是对审计部门的要求，第（十二）项是兜底条款。此外，《审计法实施条例》明确规定，审计是检查上述活动“会计凭证、会计账簿、财务会计报告以及其他与财政收支、财务收支有关的资料和资产，监督财政收支、财务收支真实、合法和效益的行为”，而非审计部门认为上述活动违法违规就可以提出建议和整改报告。

　　合规审计

　　一些审计部门认为，从防止腐败、防止风险和内部控制的角度考量，审计部门可以对招标程序实施监督，笔者认为，这种观点也有待商榷。

　　第一，包括招标采购在内的采购活动是一项经济活动，既不是防止腐败的工具，也不是防止风险的措施和内控的办法。因为，任何采购方式、采购程序、采购活动都存在风险。例如，由于采购人能力不足或招标文件有缺陷，招标采购的东西不是实际需要的东西，某些招标采购活动甚至存在“越招越贵”等现象。因此，审计部门若以是否进行招标采购认定国有企业采购是否合规、是否进行了风控管理的措施，那就“开错了药方”。

　　第二，审计部门工作的重点应是对国有企业采购活动收支的真实、合法和效益实施监督。这里的“合法”不是针对采购活动法律是否适用、程序是否合法，而是针对国有企业“财务收支的真实、合法和效益行为”。

　　第三，对招标投标活动的监督职权法定。《招标投标法》及其实施条例授权的行政监督部门中，没有审计部门。对此，有审计人员反驳说，招标投标法规规定任何人都可以对招标投标活动的违法行为进行举报，审计部门提点建议还不行吗？笔者认为，此说法混淆了公权和私权之间的边界。举报属于私权，审计部门执行公务属于公权，公权应依法行政，越权无效。审计部门出具的审计报告对国有企业当事人有很大的约束力，错误的报告会给国有企业带来很大的麻烦甚至损失。

　　第四，不少审计部门认为，招标是反腐的工具，是国有企业风险控制的手段。因此，在企业内部审计过程中，招标程序的合规成了审计部门最容易找出问题、提出建议的环节。而忽视了审计法规要求审计部门最重要的关于企业经营活动经营收支合法性和效益问题。

　　第五，实践中，多数审计人员对招标投标制度只有较为粗浅的了解，其提出的一些建议让国有企业采购人员无所适从。例如，不少审计人员只了解《招标投标法》关于时间程序上的时间节点，不了解招标投标制度区别规定分类管理的要求，不区分强制招标和自愿招标，认为国有企业采购是统一的程序要求，对国有企业采购预算达到200万元的项目就要求招标采购，不招标就建议整改，等等。法律规定，企业国有资金只有投资、融资在工程建设项目中，单项合同估算价200万元以上货物合同才要求强制招标，而不是企业经营活动中200万元的货物合同应强制招标。即是否强制招标的采购活动应当以法定范围为基础，在范围内以单项合同估算价为依据。

　　此外，还有部分审计人员对国有企业供应链采购不理解，援引已经失效的文件（如财政部20年前发布的文件），要求国有企业原材料一律招标采购等。

　　这些不专业的审计建议扰乱了国有企业正常的经营活动。就如文章开头的案例，整个项目近5亿元人民币，达到200万元以上的合同至少200个，每次招标费用至少1.5万元，如全部采用招标方式，招标总费用支出合计至少300万元。而且，总承包商在企业平台采购，原材料价格比招标价格更低。如按照审计的意见执行，增加了施工企业的交易成本、合同成本，岂不是走向了审计目标的反面？

　　审计结果的责任处理

　　针对审计部门在审计中发现的问题，应分责任区别处理。

　　一是针对不在审计部门执法范围内的事项，依据财务审计发现的问题、线索应向有行政执法权的部门移交问题线索。例如，某项开支数额巨大且不合法，当事人涉嫌违反财务制度，或可能涉嫌贪污，资产流失等应移交有关部门处理。

　　二是在审计部门职权范围内的执法事项，依据审计法规和国有企业制度对当事人进行处分或责令改正假账等。

　　三是依据《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》的要求，对主要领导管理的经济责任进行评价。

　　四是依据《关于建立健全领导干部自然资源资产离任审计评价指标体系的意见》要求，对领导干部任职期间自然资源资产性指标的真实、完整、准确性进行审计评价。

　　在某种意义上讲，国有企业审计监督主要是对企业“花钱”的监督。而目前，个别审计部门的工作人员任意扩大审计范围或权限，忽视审计的本质内容，“种了别人的地荒了自己的田”，长此以往，既违背了合规审计的核心，又不利于国企采购工作的开展，应当予以纠正。

　　责编：昝妍；编辑：张曼琳