关于汕头市加快建设省域副中心城市的路径研究

　　周秘 刘多

　　建设省域副中心城市，不仅是实现汕头高质量发展、提升城市品质能级的必由之路，也是推进广东省“一核一带一区”区域发展格局、实现区域均衡发展的主要路径。建设省域副中心城市，关键是要提高其影响力和带动力, 但目前汕头在经济实力、产业发展、要素支撑、科技创新、对外开放和基础设施建设等方面尚存在一些短板。鉴于此，应从构建现代产业体系、建设枢纽型基础设施、打造区域创新策源地和扩大对外开放等方面，加快形成与省域副中心相匹配的城市体量、综合实力和辐射带动力。

　　省域副中心城市的理论来源、内涵及特征省域副中心城市理论最早由湖北省社科院秦尊文提出，学术界也比较认同这一说法。由于湖北省省会武汉市位于鄂东，辐射带动范围有限，因此他建议在鄂西地区建设一到两个省域副中心城市以促进区域协调发展。在其提议下，湖北省成为建设省域副中心城市的先行者，后来这一做法得到其他省政府部门的肯定，各省加快建设省域副中心城市的步伐。白利、邓小娟、吕庆立认为“省域副中心城市理论”是区域经济学和经济地理学有关理论的延伸和创新应用，并利用中国知网等文献检查工具，分析出该理论主要来源于中心地理论，其主要思想为：“具体到一省内，一个中心城市的经济辐射范围有限，需要有一个承接中心城市经济资源，起到连接、纽带作用并辐射周边地区的副中心城市来带动区域经济的发展。”

　　关于省域副中心城市的内涵，官方及学术界并无统一的定义，省域副中心城市理论的开创者秦尊文在其著作中给出定义，“在一省的城镇体系中仅次于主中心城市的地位，通过市场的力量对其周边的经济起着组织、协调作用，有较大辐射空间和势力范围”。

　　很多学者对省域副中心城市的特征或者必要条件进行了研究，李春香提出了省域副中心城市发展的必备条件，王明亚认为省域副中心城市必须具备三个条件，王俊、马海彦凝练出了省域副中心城市的六个特点。综合学者们的研究，省域副中心城市应具有以下特征：一是周边有相应的城市群或都市圈，即具有自己的经济腹地，并与之有密切的经济、文化、物流联系。二是具有地理区位优势，与中心城市的距离应合理，既不能太近也不能太远，要起到弥补中心城市经济辐射范围有限的作用，同时又要避免与中心城市存在过度空间重叠。三是具有较强的经济实力和一定的人口规模。成为副省域中心城市的关键在于对周边城市具有辐射和带动作用，因此在经济总量、人口规模等指标上相对于周边城市应具有比较优势。这些特征从侧面说明了该如何选择以及打造省域副中心城市的问题。

　　汕头市建设省域副中心城市的时代背景

　　改革开放以来，广东省经济实现了快速发展，但省内区域经济发展不协调的问题也日益凸显，珠三角地区经济发达，东西北部地区发展则相对滞后。广东省在地理上呈现出横向分布的特点，即东西方向距离长，南北方向距离相对较短，省会广州、特区深圳的辐射范围有限，因此在广东省东西两侧建设副中心城市对于促进区域协调发展非常重要。

　　在高质量发展的要求下，为缩小地区差距，实现区域协调发展，广东省出台了一系列文件及措施支持建设省域副中心城市。广东省人民政府于2017 年10 月发布《广东省沿海经济带综合发展规划（2017—2030 年）》，提出推进汕潮揭城市群和湛茂都市区加快发展，打造以汕头和湛江为中心的东西两翼沿海经济增长极，解决发展不平衡不充分的问题，首次明确汕头省域副中心城市的定位。2018 年6 月，中共广东省委十二届四次全会创新性地提出了以功能区为引领的区域发展新战略，形成由珠三角地区、沿海经济带、北部生态发展区构成的“一核一带一区”区域发展新格局，明确赋予汕头新的战略定位——建设省域副中心城市，并提出以汕头为中心，推进汕潮揭都市圈加快发展，打造全省新的增长极。广东省2019 年政府工作报告明确指出，支持东西两翼沿海经济带建设，建设好汕头、湛江两个省域副中心城市。广东省2020 年政府工作报告又明确提出，加快打造现代化沿海经济带东西两翼重要发展极，支持汕头、湛江加快建设省域副中心城市。

　　将汕头、湛江作为省域副中心城市，这是根据广东省区域发展实际作出的战略选择，是广东省构建“一核一带一区”区域发展格局的重要组成部分，是实现均衡发展的主要路径，这无疑为汕头发展注入强大的动力，对推动全省经济社会高质量发展意义重大。

　　汕头市打造省域副中心面临的问题分析

　　从2018 年广东省政府决定建设省域副中心城市至今已5 年，虽然汕头发展较快，但在建设省域副中心城市过程中还是存在一些问题。

　　一是经济实力不够强大。自2018 年汕头被确定为省域副中心城市以来，汕头在省内经济发展中的表现并不突出，在横向对比中并无起色，尤其是与广州市相比呈现出不进反退的趋势。2018 年，汕头市GDP 占全省和广州市的比重分别为2.6% 和11.0%；2021 年，汕头市GDP 占全省和广州市的比重不升反降，分别为2.4% 和10.4%，主副中心之间的发展不平衡程度进一步加剧，说明汕头建设省域副中心城市的效果不明显。

　　二是产业支撑不足。汕头市现有产业发展缺乏重大项目，产业“小而散”，难以形成带动效应和规模效应，产业竞争能力较弱。在产业结构上，汕头市传统产业比重过大，产业结构层次低，新产业、新业态、新模式发展较慢，经济支撑作用较弱。在企业结构规模上，规上企业大而不强，产业联系较少，行业内产值上十亿的大型龙头企业较少；大部分中小企业为劳动密集型的代工生产，产业链条短，行业规模趋同，低水平企业数量较多，整体产品附加值和利润率较低，因此对于区域的产业带动能力非常有限。

　　三是要素资源制约未明显改善。土地供给不足已经成为影响汕头市产业发展最为重要的制约因素，现有工业用地仅占全市土地总面积的4.3%，全市很难找出100-200 亩的成片工业用地承接大项目，工业用地严重不足，成本居高不下，部分计划增资扩产企业因此外迁发展。此外，现有的园区载体碎片化，布局分散现象较突出，未形成连片发展态势，导致产业资源重复浪费，难以形成集群优势，阻碍了产业的健康发展。

　　四是科技创新引领作用亟需提升。近年来，出台进一步促进科技创新、加强基础与应用研究等政策措施，科技创新取得了明显成就，但区域科技创新能力总体较弱。从研发投入来看，汕头市2019 年全社会研发经费投入强度仅为1.05%（2020 及2021 年数据未公布），仅为全省（2.88%）的36.5%。从创新动力来看，汕头市2020 年高技术制造业增加值占规上工业增加值比重为7%，远低于全省31.1% 的平均水平；先进制造业增加值占规上工业增加值比重为36.4%，远低于全省56.1% 的平均水平。从创新人才来看，受地理位置限制及缺乏大企业、大机构、大平台、大项目，汕头市整体发展水平对高水平技术人才缺乏吸引力，创新要素缺失。

　　五是开放枢纽门户地位亟待提高。汕头是目前唯一未设立自贸区的经济特区，作为全省对外开放的东大门，汕头市积极融入“双区”建设，但对外开放程度和层次不高。2021 年全市出口和实际利用外商直接投资分别为601.2 亿元和5.24 亿元，分别仅占全省的1.2% 和0.28%，开放型经济对全市GD P贡献率不高。外贸出口品牌知名度低，出口产品以传统劳动密集型轻工产品为主，缺乏有核心竞争力的高新技术产品；外贸企业以中小微企业为主，缺乏有实力的大型企业、龙头企业支撑。

　　六是基础设施建设存在短板。水路方面，港口设施建设相对滞后，大型专业化泊位偏少，远洋航线不足，需经深圳、厦门、香港转船，海运成本较高；临港物流、临港产业规模小、层次低，汕头港作为国家主要港口和“一带一路”重要节点的作用未得到充分发挥。陆路方面，汕头往揭阳、潮州、梅州的主要通道通行效率不高，仍难以实现汕潮揭半小时经济圈。铁路方面，“广汕漳+ 厦深”沿海高铁双通道尚未形成，粤东与粤港澳大湾区、海西经济圈、粤北、华中、赣南及西南地区的联系通道仍较为薄弱。

　　汕头市加快建设省域副中心城市的实现路径

　　（一）加速构建现代产业体系，增强内生增长动力

　　产业是发展的根基，汕头要打造省域副中心城市必须依托高质量的现代产业体系，坚持改造提升传统产业和培育壮大战略性新兴产业“两条腿”走路，更加突出战略新兴产业，增强汕头市整体工业实力和发展后劲。一要加快高端产业集群建设。做大做强智能装备制造、新一代信息技术、新能源、新材料、生物医药等新兴产业，建设区域“科创中心、智造引擎、服务高地”，提升产品供给质量，增强中高端产品供给能力。二要加快培育数字经济新动能。利用汕头区域性国际通信业务出入口局、汕头国际海缆登陆站这两大数字经济底座的优势，发展数字服务贸易，加快战略性新兴产业的发展。另一方面，推进纺织服装和玩具创意产业与数字经济深度融合，加快打造数字化转型升级标杆。三要规划建设产业发展载体。规划建设临港大型工业园，结合“大园区”规划进一步调整工业园区专项规划，强化产业集群引导、挖掘园区存量土地潜力、提高园区空间利用效率。同时，统筹推进村镇集聚地升级改造，与周边现有园区连片打造特色产业园。

　　（二）加快枢纽型基础设施建设，夯实城市建设硬支撑

　　一要优化汕潮揭都市圈交通体系。以汕头为中心优化粤东地区交通运输体系，加快建设粤东城际铁路，推动汕潮揭轨道交通一体化，将三市核心枢纽串珠成链，实现汕潮揭都市圈中心城区“半小时通勤圈”。二要以汕头港为核心整合粤东港口群。充分发挥汕头港、揭阳港、潮州港各自优势，构建布局合理、功能互补的港口群发展格局。加快汕头疏港铁路和汕头港广澳港区大型集装箱码头建设，加速临港交通网络建设，提升汕头港航基础设施和集疏运能力，实现汕头港和周边腹地城市的对接，降低物流运输成本。依托汕头港打造商贸服务型国家物流枢纽，推动汕潮揭港口群与粤港澳大湾区主要港口、厦门港、福州港等港口的深度合作，积极拓展对外联运航线，共同建设面向世界、连接两岸三地、服务中西部地区发展的粤闽浙沿海港口群，发挥位于国家“十纵十横”综合运输大通道和“一带一路”重要节点优势，强化海上丝绸之路重要门户功能。三要完善铁路轨道体系。推进汕汕铁路、漳汕铁路汕头段建设，打通沿海高铁双通道；探索谋划汕头经河源（龙川）至韶关铁路，对接京九、京广、赣深等北上西行高铁新通道，补齐北上西行短板。

　　（三）加快打造区域创新策源地，全面提升发展质量

　　汕头要以全面建设国家创新型城市为契机，依靠创新驱动塑造发展优势，加快提升创新能力作为实现更高质量发展的强力抓手，打造全省主要创新策源地。一要引进和培育高端人才。立足数字经济、新材料、新能源、新一代信息电子技术等重点产业发展需求，实施更加开放的引才政策，建立紧缺人才清单制度，对引进高精尖缺人才和优秀青年人才，给予一揽子支持措施。推动校企办学、共建实习实训基地，培育一批本地成长、本地就业的高素质技能人才。二要加强核心技术攻关。聚焦前沿新材料、生物医药与健康、精密仪器制造等产业需求，制定实施产业核心关键技术和共性技术攻关清单，实施重大科技专项，争取攻克一批“卡脖子”技术、关键核心共性技术。三要加强创新平台建设。加快推进化学与精细化工广东省实验室、粤港新发传染病联合实验室、汕头广工大协同创新研究院、华南技术转移中心粤东分中心等创新平台建设，建成集创新研究、成果应用、人才培养于一体的研发平台。四要激发各类主体创新活力。培育一批大型骨干高新技术企业，提高领军企业行业整合力，推动企业向“专精特新”方向发展。支持中小企业与高校院所开展协同创新，掌握更多核心技术，创建工程技术研究中心、企业技术中心等创新平台，培育成长为高新技术企业。推进重点企业、事业单位设立博士后工作站、创新实践基地和博士工作站，推动企业依托博士和博士后科研平台提升科研能力和科技转化水平。

　　（四）扩大对外开放，全面提高对外开放水平

　　一要打造华侨投资兴业热土。依托华侨试验区、侨梦苑等重大涉侨平台，创新引侨优惠政策，吸引更多华侨华人来汕投资兴业。针对华侨创新创业出台企业所得税、营业税、增值税等一揽子税收优惠政策，对在汕头长期工作生活的华侨华人发放华侨华人证，吸引更多留学生来汕创新创业。二要打造更高层次开放平台。统筹推进广东自贸试验区汕头联动发展区建设，复制推广自贸区改革创新经验，与广东自贸区在制度、政策、产业等方面形成联动，将联动发展区打造成为汕头新发展格局战略支点，条件成熟时积极争取国家支持汕头申建广东自贸试验区。高标准建设综合保税区、跨境电商综合试验区、市场采购贸易试点等高水平开放平台，以点带面激发现有平台优势。三要深度对接融合粤港澳大湾区和深圳先行示范区。充分抓住“双区”建设的历史机遇，加快推动深圳汕头两市在产业对接、国企合作交流、平台区县对接和机制协调对接等方面的协作，加速形成“核+ 副中心”动力机制，打造全省区域协调发展典范。

　　作者单位：中共汕头市委党校

　　（编辑/ 王婷）

关注读览天下微信， 100万篇深度好文， 等你来看……