香港網絡資訊治理：困境、原因與對策

　　沈新淵

　　數位時代背景下，網絡安全業已成為保障個人資訊安全、維護社會和諧乃至國家安全的重要一環。自2019 年香港“修例風波”以來，特別是全球新冠疫情爆發以來，香港的社交網絡平台持續受到虛假新聞、政治謠言、仇恨言論、恐怖主義等有害內容的侵蝕。這些虛假資訊不僅會損害香港市民的知情權益，還會動搖其對香港政府及相關媒體的信任與信心。隨著“香港國安法”的出臺，特區政府改變了長期慣行的網絡不干預政策，對有害內容採取了嚴格的審查和制裁措施，起到了一定威懾效果。但從整體來看，網絡有害內容禁制效用欠佳，絕大多數平台面對執法機關發出的資訊移除指令仍選擇漠視，更少有平台主動向執法機關披露有關有害資訊製作者或傳播者的個人資料。究其原因，主要在於特區網絡監管方式存在結構性缺憾。

　　實踐中，香港特區政府網絡資訊監管存在三重弊病。一是社交平台內部治理機制孱弱。主要表現為資訊審查機制薄弱、資訊監測技術滯後、安全保障責任履行不力、信息披露動力不足。二是政府外部規制機制失範。在立法層面，由於未制定平台監管專門性立法，導致網絡安全風險預防機制闕如、平台資訊監管責任分配失衡，以及對域外平台的管轄能力有限。在執法層面，由於執法機關受制於司法禁制令前置程式，導致其執法強制力較弱、行政主導性不足、執法質效不彰。三是網絡使用者言論自由權與網絡資訊規制權存在現實抵牾。資訊規制的核心涉及對言論自由基本權利的探討。規制的本質在於維護“秩序”與“安全”價值。由於現行權力監督機制頗為含糊，權利申訴救濟機制不甚明朗，致使兩項法益間的倫理性衝突愈演愈烈。

　　導致香港網絡資訊規制困境的誘因無外乎有三：首先，當然是歷史性原因。一方面，香港社會高度珍視言論自由。若機械地推進網絡資訊規制，可能危及香港的自由空間，並引發司法挑戰。其二，香港特區政府重視作為其作為自由港的地位。若政府強化市場干預，擔心會削弱這一核心優勢。其次，特區政府網絡資訊安全規制意識滯後。表現為特區政府長期持網絡不干預政策，監管重心偏離網絡市場，對網絡資訊的異化不夠敏感，也忽視了社交平台對資訊生成、傳播的仲介影響和場域作用。再次，特區政府網絡資訊規制方式陳舊。實際上，“政府- 個人”二元規制模式積弊較多，難以預防網絡資訊安全風險，難以應對網絡聚合效應弊病，以及難以開展“地毯式”監管，甚至還會加大“權力- 權利”間的固有張力。

　　香港網絡資訊規制困境的紓解之道在於轉變規制理念和革新監管方式，即面向自由主義的秩序觀和轉向“政府- 平台- 個人”三元規制模式。香港語境下的自由主義秩序觀強調特區政府應適度有為，數字市場監管秩序須強化，平台監管規範須完善。相較於二元規制模式，三元規制模式具備網絡資訊治理的靈活性和協調性。三元規制模式的基本特性有三：一是將平台納入規制主體範疇。當政府監管受到執法資源與執法能力掣肘的情況下，可以利用平台在技術、資料與組織方面的優勢，彌補政府監管的不足。為防止平台規制的激勵效應減弱，須在監管過程中強化平台責任，迫使平台主動履行資訊審查合規義務。二是堅持政府主導。為防止平台出現不作為或濫用規制權等現象，須強化政府的外部約束和引導督促。三是強度適中。網絡資訊規制應謹慎對待“街頭發言者”，明確網絡資訊的審查範圍，厘清網絡言論的表達界限，在維護網絡安全的同時，保障言論自由。

　　參照規制理論並結合典型國家的治理實踐可知，三元規制模式是當前網絡資訊治理的基礎邏輯，能夠有效應對網絡資訊亂象。就香港而言，該模式具有諸多益處：一是契合香港網絡資訊監管需求。平台事前審查可預防有害資訊生成；平台事中監測可控制有害資訊傳播；平台事後回饋可妥善處理有害資訊。

　　二是化解香港網絡資訊監管顧慮。平台自我規制能夠平衡網絡產業創新；平台申訴機制能夠調和言論自由衝突；平台披露機制能夠緩和私隱保護矛盾。三是提升香港網絡資訊監管成效。強化平台規制能夠實現有害資訊全方位、高效率監管，政府主導平台能夠改善執法被動窘況。

　　香港社交平台資訊三元規制的總體思路如下：一是應採取“以網管網”的方式，賦予社交平台“守門人”義務。根據歐盟經驗，平台已被視為網絡資訊治理的最佳“守門人”，理應承擔更多維護數位市場法律秩序的責任。義務平台可限於“權威守門人”量級，審查範圍可以英國為鏡鑒，限於有害資訊，審查力度應達至合規，審查重心應關注權利，謹慎行使審查許可權。二是為防止公私協同治理情形下出現政府監管被動，應強化“行政主導”。為推動政府規制權的有效運行，須明確授權依據，保障執法規範；同時強化授權力度，緩解執法被動。三是為防範網絡資訊規制權的過度運行，應把握“監管適度”的基準。在奉行比例原則和遵循正當程式的基礎上，政府網絡資訊規制權的運行界限應摒棄懲罰中心論主義，網絡平台資訊規制權的運行界限應符合“安全港”標準。

　　為推進香港社交平台資訊三元規制模式落地，建議從以下幾個方面協同發力：首先，完善平台治理機制，督促平台積極履責。對於在“修例風波”中具有明顯助推作用的社交平台，特區政府可以採取靶向措施。例如，優化連登平台內部治理機制，要求臉書平台實施特定監管，建議對電報平台進行封禁，探索“社交平台資訊內容負責制”的施行可能性。其次，強化政府規制機制，實現網絡監管目的。例如，在立法層面，構建社交平台資訊安全條例。包括明確社交平台資訊規制的原則和目的，指定“守門”平台及限定有害資訊範圍，設置平台資訊處置公開通報義務，設置使用者投訴申訴友好型程式義務，加大平台規制失靈處罰力度，要求域外平台服務商在香港設立聯絡辦事處。在執法層面，建立政府規制常態化運行機制。包括設立統籌部門協同建設網絡生態，成立工作小組開展平台專項督查，發佈具有行業指導性的“軟法”，推動網絡資訊安全宣傳教育，開創多元主體網絡監督評價機制。在司法層面，明確審查標準與保障基本權利。通過平台資訊規制域外司法審查案例比較，建議香港法院保持謙抑尊讓的司法審查態度，同時落實司法制衡和基本權利保障，提供相對人權利救濟機制。最後，為平衡言論自由，可把握資訊規制強度，優化言論自由的一般原理，促進言論自由轉型升級。

　　（中山大學粵港澳發展研究院港澳基本法博士研究生）

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