我国开发区民主探路简要回顾及其发展优势

　　张鸣年

　　（中共无锡市委党校，江苏无锡，214028）

　　 开发区自诞生以来，到2023年底全国共建设了178家国家级高新技术产业开发区、229家国家级经济技术产业开发区，覆盖31个省级行政区[1]。这些开发区，在实现经济加快发展的同时，也承担起了辐射带动更广泛区域性改革创新发展的使命。换言之，开发区的初心与使命是改革创新，改革创新是实现开发区永续发展的课题，当下，开发区践行全过程人民民主存在着不平衡和不充分的问题，一定程度上影响到了开发区人大工作的深入开展，影响了开发区发展全过程人民民主。因此，充分认识和发挥开发区民主建设的优势，弘扬开发区践行全过程人民民主先进地区的经验，促进全国开发区人大工作的均衡发展，已经成为当下开发区践行全过程人民民主的重要着力点。

　　 一、我国开发区民主探路的突出亮点

　　作者简介：张鸣年，全国开发区人大研究会副会长、中共无锡市委党校教授。

　　 党的二十大报告指出，“人民民主是社会主义的生命，是全面建设社会主义现代化国家的应有之义”，报告强调“全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性，是最广泛、最真实、最管用的民主”“全过程人民民主实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一”[2]。党的二十届三中全会《决定》明确要求，要“坚持好、完善好、运行好人民代表大会制度。”要“健全人大议事规则和论证、评估、评议、听证制度。丰富人大代表联系人民群众的内容和形式。健全吸纳民意、汇集民智工作机制。”[3]这是建立在全党全国各族人民对社会主义民主伟大实践及积累的丰富经验基础之上提出的新要求，更是对全过程人民民主做出的最新诠释与科学部署，其中，也包括人民代表大会制度在开发区的贯彻，包括开发区民主实践的宝贵探索。我国开发区民主之路的探索始终伴随着开发区的发展而亮点频现。开发区民主探路的实践表明，越是经济发达的地区，人们的民主意识越强劲，民主建设的要求也强烈，同时，民主发挥的效能也越高。

　　 （一）亮点之一，作为理论研究与实践经验总结推广平台与载体的全国开发区人大研究会顺利催生

　　 2024年，是全国人民代表大会成立70周年，也是我国开发区设立70周年。在开发区设立人大机构，开展开发区人大工作，至今已有31年了。但真正开展开发区人大工作实践探索、理论研究和制度创新的，是从2004年江苏无锡新区（国家高新技术产业开发区）开始的。从全国而言，开展开发区人大工作实践探索和理论研究，是从2010年建立全国开发区人大研究会之后开始的。

　　 伴随着开发区的建立与发展，其经济功能发挥的越来越显著，而人大监督缺失、一言堂、决策随意性、腐败等问题也日益暴露出来。开发区人面对这些问题也束手无策，有些问题的解决缺少理论支持，有些问题的解决实践无法回应，更欠缺法律的明确支撑，“下面儿孙满堂，上面没有爹娘”的窘境，催生出了这个在全国开发区系统南北交流、广泛协商、多方参与和认真筹备的基础上的全国开发区人大研究会。2010年11月29日至12月1日，在全国人大常委会有关领导以及相关部门和专家的支持指导下，来自全国14个国家高新技术产业开发区和国家国家经济技术产业开发区人大工委联合发起，在江苏无锡新区召开首届全国开发区人大工作联席会议暨研讨会，会议上成立了全国开发区人大研究会，并在《人民日报》上发表了关于开发区人大工作的四点共识，包括开发区人大工作是我国人大事业的重要组成部分、坚持党的领导、围绕经济开发社会民生民主法制等开展工作、发扬开发区人的开拓精神，在实践中努力探索建立和健全一套符合开发区特点的人大工作体制机制。从此，我国开发区人大工作的实践和探索有了自己的平台与载体[4]。今天，“国家开发区践行全过程人民民主研究中心”在甘肃兰州成立，使我国开发区民主理论与实践研究平台获得了进一步延伸和发展，必将推动开发区践行全过程人民民主的理论研究与实践经验提升迈上新台阶，开拓新局面。

　　 （二）亮点之二，储备了一大批来自高校、党校、人大机关高层次研究与实践人才队伍

　　 全国开发区人大研究会的成立至今已进入十五个年头，研究会不遗余力全方位地开展工作，尤其重视对全国各地有一定基础或比较成熟的开发区人大工作进行调查和研究，并进行总结推广。目前大家已经充分认识到推进人大制度在开发区的延伸和覆盖，发展开发区全过程人民民主的重要性、必要性和紧迫性，并开始积极探索和创新具有开发区特色的人大工作体制机制。随着大家认识的一致，研究会像一块磁石，把一批批有志于开发区人大工作理论研究、实践探索、法治试验的专家、学者与从事实践工作的同志吸引到了研究会周围，形成了一支相对稳定的专家学者队伍，产生了较为广泛的社会影响。从首届全国开发区人大工作联席会议暨研讨会参会的代表50余人，到去年在浙江平湖召开的第九届全国开发区人大工作联席会议暨研讨会，来自全国、省、市、区、街道五级人大和各地省级以上开发区人大负责人、研究会专家学者、企业家代表等180余人参加会议，凸显出全国开发区人大工作发展蓬勃发展的良好态势。

　　 （三）亮点之三，产生了一大批颇有影响的理论研究和实践研究的重要成果

　　 仅以2023年为例，全国开发区人大研究会就出版了三部有较重分量的著作。一是2023年5月版中国民主法制出版社出版了由研究会副会长、专家组成员潘国红撰写的《新时代地方人大工作探索与创新》一书。书中，针对人大制度运行中的若干结构要素及其功能发挥进行了深入探讨，对于地方人大工作包括开发区人大工作的调适和优化具有现实意义。二是2023年3月由华文出版社出版的由研究会咨询专家张淇铭创作的《“践行全过程 ”——全国首个地方地级市开发区人大工作委员会成立》出版。这是全国首部以文学的形式全面展示开发区人大工作和全过程人民民主实践的纪实文学作品，较全面地展现了地方人大发展全过程人民民主的生动实践。三是2023年11月由新华出版社出版的研究会会长、无锡市人大开发区委员会咨询专家黄胜平撰写的《我国人大制度视域下开发区践行全过程人民民主创新研究》一书，集中概括和反映了作者近年来致力于开发区民主政治建设研究的最新成果。这些理论成果，一方面成为开发区践行全过程人民民主的重要理论参考与指导，另一方面也成为全国进一步聚焦开发区践行全过程人民民主的思想力量。

　　 （四）亮点之四，涌现出了一批在组织、制度建立健全方面卓有成效的开展开发区人民民主实践的样本

　　 人大的力量来源于组织和制度及其有力的执行。当前，全国各地不少设区的市建立了开发区专门委员会，统筹谋划和统一指导本地区开发区人大工作，这是我国开发区人大工作在组织和制度上的突破性的创新。2021年，无锡设立全国首个人大开发区专门委员会；次年，除实行“区政合一”的新吴区和没有省级以上开发区的梁溪区外，全市所有市（县）区人大均设立开发区委员会，并统筹落实人员承担日常工作。到2023年11月，该市全市两级开发区专委会均相应成立代表专业组，人员共50人；专业组的人员来源广泛，各有专长，力量甚强。同时，该市在各市（县）区开发区均成立人大工作联络委员会，由开发区党工委相关领导或所在地镇（街）人大组织负责人兼任主任，日常工作由开发区党政办统筹负责。随后，无锡市人大常委会在广泛调研的基础上，制定出台了《开发区人大代表联席会议议事规划（试行）》等一系列制度。最终形成了由“人大开发区专门委员会”+“开发区人大代表联席会议和全过程人民民主实践基地”+“多项制度规范”构成的“1+2+N”的开发区人大工作“无锡模式”。至目前为止，全国各地地方人大纷纷学习和借鉴无锡经验，江苏省13个地级市有一半以上的市人大成立了开发区委员会。山东省日照市人大、四川省德阳市人大和浙江省温岭市人大等也相继建立了人大开发区委员会。2022年2月，浙江温岭市人大探索设立人大开发区专门委员会。专门委员会人选由市人民代表大会依法通过，主任委员1人、副主任委员5人、委员9人，组成人员熟悉经济、预算、法律和基层社会事务管理。2022年3月，该市又建立了温岭市人民代表大会开发区新城开发区联络处、经济开发区联络处，负责组织联系辖区内人大代表开展活动，以便提高代表活动实效[5]。

　　 我曾经在一次开发区人大工作理论研讨会上提出，开发区民主的发展，主要体现在两个方面，这就是要实现开发区人大组织的全覆盖与开发区人大工作的全覆盖。组织全覆盖是前提，就是确保事情有人做，而工作全覆盖是组织全覆盖的效能发挥的具体体现。实践经验给我们的启示是，开展开发区人大工作首先要抓开发区人大工作组织和制度的建立及其实施，才能逐步将开发区人大工作开展起来，逐步发展开发区全过程人民民主。只有组织和制度到位了，人员职责及相应的工作机制才能到位，这几乎成了发挥开发区人大制度效能的不二法宝。现在，从全国来看，由于有了开发区人大工作“无锡模式”等一大批成功典型的引路，全国各地特别是沿海经济发达地区，贯彻人民代表大会制度，发展开发区全过程人民民主，搞得轰轰烈烈，颇有成效，这是令人十分欣喜的。

　　 二、开发区践行全过程人民民主的独到优势

　　 经济基础决定上层建筑，这是马克思主义的一条基本原理。它告诉我们，一个社会民主活动的水平及公民民主素质的提高，是需要条件的。这个条件就是一切基于经济基础的实践。民主是一个实践的过程，只有不断践行，人民群众的民主素质才能不断提升。而这个践行不是单个人的行动，而是在一定形式的人大机构的组织下的集体实践。当下，在我国，开发区践行全过程人民民主有其独到的优势。

　　 （一）成立人大开发区人大专门委员会的法律依据

　　 开发区践行全过程人民民主作为一种一定规模的组织实践行为，活动有效开展的前提就必须有组织的建立与运行。这方面，已经有了一定的法律支撑。地方各级人大代表组织法第三十三条第一款规定，“省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会根据需要，可以设法制委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、环境与资源保护委员会、社会建设委员会和其他需要设立的专门委员会；县、自治县、不设区的市、市辖区的人民代表大会根据需要，可以设法制委员会、财政经济委员会等专门委员会。”第五十九条，第一款“常务委员会根据工作需要，设立办事机构和法制工作委员会、预算工作委员会、代表工作委员会等工作机构。”第二款“省、自治区的人民代表大会常务委员会可以在地区设立工作机构。”第三款“市辖区、不设区的市的人民代表大会常务委员会可以在街道设立工作机构。工作机构负责联系街道辖区内的人民代表大会代表，组织代表开展活动，反映代表和群众的建议、批评和意见，办理常务委员会交办的监督、选举以及其他工作，并向常务委员会报告工作。”第四款“县、自治县的人民代表大会常务委员会可以比照前款规定，在街道设立工作机构。”[6]以上相关条款“关于地方各级人大及其常委会根据工作需要设立人大专门委员会或人大常委会工作机构”之规定，为开发区设立人大专门机构提供了法律支撑。

　　 （二）经济民主助力开发区成为经济高地

　　 作为上层建筑的民主，其实现与发展依赖于经济基础。只有有了一定的物质经济基础，才能推动人们的需要不断发展，进而形成一定的民主意识和民主共识；当民主意识和民主共识积淀到一定程度，会成为人们行动的助力，在实践中民主的体制机制就能不断产生、发展和完善。高新区经济发展本身也证明了，经济越民主，其发展就成功。而经济发展的成功，正是民主力量之使然。商务部初步核算，2023年，全国229家国家级经开区地区生产总值15.7万亿元，同比增长6.4%；财政收入2.7万亿元，同比增长5%；税收收入2.5万亿元，同比增长9.4%。进出口总额10.1万亿元，同比增长1%。而据工信部报道，2023年，全国178家国家高新区实现园区生产总值18万亿元，占全国GDP比重约14%；实现工业增加值9.2万亿元，占全国比重约23%。178家国家高新区集聚了全国约30%的高新技术企业、40%的专精特新“小巨人”企业、60%的科创板上市企业[7]。试想，如果人们的思想被牢牢禁锢着，经济发展怎么可能找到新的发展模式、怎么能够产生新的业态，科技创新也怎么才能成为可能？高新区的发展已经证明，国家高新区已成为国家经济高质量发展的核心板块，同时它也为进一步发展开发区全过程人民民主创造了良好的物质条件。

　　 （三）开发区成为科技高地，助力提升民主技术手段

　　 开发区是我国科技创新的重要载体。在我国经济社会的发展历程中，开发区既是构建“高精尖特”经济结构的重要部分，也是推动和加速科技创新的重要支撑，在全国科技创新中发挥着前沿阵地的作用。“十四五”规划纲要明确提出，要在开发区建设重大科技创新平台，强化国家自主创新示范区、高新技术产业开发区、经济技术开发区等创新功能，这就明确赋予了开发区的科技发展职能。随着现代数字信息技术的飞速发展，一些新的技术手段不仅盘活已有的制度资源，同时促成了新质民主的发展。这些，对民主领域产生了深刻的影响，这方面主要体现在不断地拓宽民主渠道、丰富民主形式、解决民主技术，使人民民主之链更长、人民民主之面更宽、人民参与度更深广。

　　 （四）开发区成为人才高地，助推开发区民主上水平

　　 发展经济，发展新质生产力关键在“人”，科技创新更离不开“人”。但这个“人”不是一般的人，而是泛指具有十分丰富的专业知识或者精通一门技术并能够利用知识和技术，为国家和社会做出贡献的人。

　　 开发区经济的活跃和相关产业的发展会吸引更多的人才，政府出台相关的产业政策、人才政策也为吸引人才提供了推动力。而开发区经济的进一步发展会吸引更多更高素质人才，人才集聚的规模与质量也会逐渐提高。人才集聚为开发区带来科学技术、项目资源、人力资源等，人才间的交流互动产生了集体学习和知识溢出效应，提高当地产业效益和质量的同时会吸引一些新的企业入驻区域。人才的溢出效应会孵化出新兴企业和产业，提高产业质量和层次。人才的配套服务也会带动服务业等其他产业增长，增强区域经济活力，促进产城融合等。通常，以科技人才为主体的知识分子在哪里集聚，科技创新就在哪里迸发，产业创新就在哪里爆发，与此同时，知识分子中的民主意识、民主参与、民主监督等等也在哪里闪现出奇光异彩。

　　 研究开发区发展民主的优势，其中，经济厚实，成为践行全过程人民民主的坚实基础，有先进科技加持，使开发区人民民主发展的手段更便捷、覆盖的范围更广泛，加之有高素质的科技人大与大批高素质专业化的产业工人队伍等，这些优势聚集在一起就会使开发区民主上水平、上台阶。当然，经济民主的发展并不必然与政治民主、社会民主发展存在一致性，彼此之间发展的不平衡、不充分的状况也是存在的。但是，经济民主里作为民主共性的属于基础部分的那部分价值与作用是不容忽视的。

　　 三、呼吁加快开发区人大工作修法立法，并与地方实践有效衔接

　　 民主是美好的，但也是艰难的。民主的进程是有规律可循的，但必须适合实际，与一个国家的历史传统、文化相适应，民主推进的步子要稳，民主推进的速度要适度，在遇到机遇时要及时抓住奋力推进，这样国家才会稳定，使别有用心之人才无可乘之机；也只有这样，民主的推进才会顺利并走向成功。当前，我国各地开发区民主已经在各地如火如荼地开展了起来，开发区人大组织的建立、活动的开展、制度的不断完善，有力推动开发区人大不断向纵深发展。开发区民主有效的探索实践是经历了较长的过程，这些成果是人民的智慧创造，也是中国特色社会主义发展过程中的积极成果。这就需要在进一步继续探索的前提下，亟需以制度和法律的形式把探索的阶段性成果固定下来，彰显人民创造的印记，并在此基础上继续探索。

　　 1.扬长补短，发挥开发区人大工作先行区对其他地区的带动和辐射作用

　　 为了不断解决我国开发区人大工作不平衡、不充分的问题，从全国而言我主张，要十分注重扬长避短，即扬开发区人大工作先行区的成功经验，补开发区人大工作不足地区的短腿。具体而言，就是要大力宣传和推广开发区人大工作先行区的典型做法，推动目前开发区人大工作开展不足或仍处于观望状态的地区和单位，大力推动人民代表大会制度和全过程人民民主在开发区的均衡发展。当下，整个中华民族正在中国式现代化基础上创造人类文明新形态，全过程人民民主是其中的一个重要组成部分。西方宪政民主观认为，民主只是一个过程，这个过程就是人民通过选举产生国家执政者，民主存在于国家机关之外。西方国家的资产阶级和政客把民主等同于选举民主，把这一民主形式作为“普世标准”，并以此为由诋毁我国民主。马克思主义的民主观认为，人民不仅要享有选举权，还须享有国家的决策权、管理权和监督权，通过民主协商、民主决策、民主管理、民主监督，民主才能存在于国家机关和国家政治机器之内。全过程民主的实现形式，把人民民主的本质体现在我国政治制度的全过程各环节，保障政治运行过程和政治权力行使能够坚持人民立场，坚持人民主体地位，保障国家的方针政策不代表任何利益集团、任何权势团体、任何特权阶层的利益。党中央的全过程人民民主的新理念和二十届三中全会聚焦全过程人民民主的工作部署，为我们开发区人民民主的完善方向，引领人民民主迈向“全链条、全方位、全覆盖”和“最广泛、最真实、最管用”的更高境界，具有人类文明价值的世界意义[8]。

　　 2.留住并注重培养和使用对开发人大工作有感情并有志于推进开发区全过程人民民主的同道者

　　 任何事业的成功都取决于愿意为事业贡献精力与智慧的同道者。同道者多，形成合力，事业就发展顺利，如果同道者稀薄，事业就会凋零。我们在走访调研过程中，常常会遇到这样一种尴尬的现象，那就是原本开发区人大工作开展的有声有色的地方，由于原主持工作的负责同志和工作骨干，或到龄退休，或退居二线，或调任其他工作，而接任者或缺少专业知识，或不了解情况，或没有兴趣，更谈不上感情，于是这项工作就停滞了，之前的许多努力都前功尽弃了。因此，在统筹推进全过程人民民主的过程中，建议相关党委和组织部门，在任用干部时一定要有全局观点，一定要慎重对待那些事业心强、有专业水平的同志，要注重发挥好他们的作用，用好他们的余热，不要让党多年培养积淀的优质资源白白浪费了。同时，任用干部要充分考虑到工作的接续性，要把真正懂业务、肯担当、有干事热情的干部用于接班；更要注重后备人才的培养，“长城不是一天造成的”，懂行的人也不是一天炼成的，要关注对所从事的事业有兴趣，并愿意在这个方面奉献力量的人，给他们提供机会，提供条件，要善于引导、培养并大胆使用，让他们充分发挥一技之长的作用，确保我们的民主事业和高质量发展持续健康的发展。

　　 3.积极推动地方实践与顶层设计的有效衔接

　　 群众是真正的英雄。我国改革开放以来的许多重大战略决策都源于基层群众丰富多彩的首创设计，正是这些首创实践，最后成为上级以至国家层面的顶层设计。开发区全过程人民民主的伟大实践已经风起云涌地在全国各地开发区展开，许多地方有使命感与责任感的领导也积极投身于其中，进行大胆的探索，这些探索为高层级领导与机构制定统摄性更强的政策乃至法律提供了条件与依据。对于基层人民群众参与全过程人民民主的实践与探索，各级领导要热情关注，适时发声发力，给予肯定与鼓励，这样基层人民群众探索的积极性主动性会更加高涨。全国人大和有关方面要及时总结推广基层的探索经验，一旦时机成熟，迅速把群众好的做法、经验用法律的方式固定下来。如此不断前进，实现地方实践与顶层设计的有效衔接，推动开发区全过程人民民主不断走向成熟和完善，并走向全社会，带动全社会。在此，我们强烈呼吁全国人大要加强开发区人大工作修法立法工作，尽快形成顶层设计，并且与地方实践实现有效衔接。同时，在国家尚未对开发区人大工作进行修法和立法的背景下，呼吁全国人大有关部门出台开展开发区人大工作的指导性文件，以便指导、规范和推动各地的实践探索，进一步推进人民代表大会制度在开发区的有效覆盖，发展开发区全过程人民民主。

　　参考文献

　　[1]国家高新技术产业开发区总数达178家[OL].（2023-12-12）https://www.gov.cn/lianbo/bumen/202312/conten

　　 t_6919803.htm.

　　[2]习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告[OL].（2022-10-26）hb.peop

　　 le.com.cn/n2/2022/1026/c194063-40169552.html.

　　[3]习近平.中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定（单行本）[M].北京：人民出版社，2024（7）.

　　[4]张淇铭.“践行全过程”——全国首个地方地级市开发区人大工作委员会成立[M].北京：华文出版社出版，2023（3）.

　　[5]陈炯跃.“全过程人民民主”语境中的开发区人大工作[J].浙江人大理论专刊，2022（8）.

　　[6]中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法[OL].（2022-03-12）lianghui.people.com.cn/2022npc/n1/2022/0312/c442810-32373182.html.

　　[7]2023年国家级经济技术开发区主要经济指标情况[OL].（2024-06-18）https://www.cadz.org.cn/index.php/news/info/id/67526.html.

　　[8]习近平提出的“全过程人民民主”，意义重大！[OL].（2021-11-10）https://www.politics.rmlt.com.cn/2021/1110/631826.html

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