关于进一步完善开发区人大工作的实践与思考──以浙江省嘉兴市开发区人大工作全覆盖为例

　　钟治安

　　（嘉兴市人大常委会，浙江嘉兴，314001）

　　 2024年是全国人民代表大会成立70周年，党的二十届三中全会强调，坚持好、完善好、运行好人民代表大会制度。做好开发区人大工作是贯彻落实党的二十届三中全会精神的重要体现。近年来，嘉兴市人大常委会高度重视开发区人大工作，2021年4月嘉兴经济技术开发区和平湖经济技术开发区成为全省首批开发区人大工作试点单位。在圆满完成了试点任务，积累了宝贵经验后，2023年实现了全市省级以上开发区的人大工作全覆盖。

　　 一、嘉兴市省级以上开发区概况

　　 目前嘉兴全市共有省级以上开发区共14个，其中国家级开发区有4个。截至2023年底，14个开发区合计规划控制面积739.6平方公里（占全市面积的18%），常住人口约有181.18万人（占全市常住人口的31%），实现地区生产总值2872.29亿元（占全市地区生产总值的41%），财政总收入368.48亿元（占全市财政总收入的33%）。总体来说，开发区的面积较大，人口众多，经济体量庞大，集聚功能不断健全，承载能力日益强大，已成为地方经济的重要增长极和城市发展的主要集聚区，在经济社会发展中的地位越来越重要。

　　 二、全市省级以上开发区人大工作全覆盖开展情况

　　 由于开发区设置类型、行政级别、管理体制不同，导致开发区人大工作全覆盖开展情况复杂。目前，我市各地开发区人大工作全覆盖开展呈现多样性的特点，我们按照人大工作开展的程度，分为以下四种类型：

　　 （一）设立人大开发区工作机构。有些开发区直接一步到位，通过加括号的方式，向编办申请到了机构批复，成立人大开发区工委，实行“政区合一”，开发区人大工作由镇（街道）人大开展。虽然没有额外增加机构和编制，但开发区人大工作从形式上做到了名正言顺。如平湖市人大常委会钟埭街道工作委员会更名为平湖市人大常委会钟埭街道（平湖经济技术开发区）工作委员会，作为平湖市人大常委会的工作机构，成立了全省首个人大开发区工委，

　　作者简介：钟治安，浙江省嘉兴市人大常委会副秘书长、嘉兴经济技术开发区人大工作联络工委主任、全国开发区人大研究会常务理事。

　　实现了人大机构在街道和开发区层面上的全覆盖。

　　 （二）设立议事协调机构。有些开发区由于跨行政区的特殊体制机制，在正式核定设立机构有难度的情况下，人大常委会行使重大事项决定权，设立了专门议事协调机构，开展人大监督工作。如嘉兴经济技术开发区托管了南湖区的城南、长水街道和秀洲区的嘉北、塘汇街道，嘉兴市人大常委会成立嘉兴经济技术开发区联络工委作为协调议事机构；类似的南湖、秀洲两区人大常委会设立嘉兴市南湖区人大常委会高新区人大财经工作联络委员会和嘉兴市秀洲区人大常委会国家高新区工作委员会。在没有额外增加机构和人员编制下，创造性地开展了工作，实现了开发区人大工作有机构管事、有平台议事、有机制理事、有人员办事。

　　 （三）镇（街道）人大监督能全覆盖。（1）开发区与行政区域重合，实行“两块牌子、一套班子”。虽然没有设立开发区人大机构，但由于是同一套班子成员，镇（街道）人大承担了所有开发区人大工作，如嘉善经济技术开发区、浙江独山港经济开发区、浙江海盐经济开发区、浙江百步经济开发区、海宁高新技术产业园区。（2）开发区跨多个镇（街道）部分区域。由于全省对开发区数量限制，为对上打造经济产业大平台，部分县（市、区）统筹全域资源跨乡镇（街道）建立开发区，仅限于对上经济统计，实际还是区镇（街道）合一，如浙江海宁经济开发区（浙江海宁经编产业园区）、桐乡经济开发区、乌镇大数据高新技术产业园区（浙江桐乡濮院针织产业园区）。（3）开发区面积小于镇（街道）面积，开发区由镇（街道）建设，管辖权也在镇（街道），镇（街道）人大工作覆盖开发区。如嘉善通信电子高新技术产业园区（嘉兴综合保税区B区），位于嘉善县西塘镇境内，由西塘镇出资建设和管辖，区域内人员编制、招商引资、重大事项决定等都通过西塘镇决定，且区域面积小于西塘镇，西塘人大工作能覆盖到该开发区。

　　 （四）市、镇人大分工监督全覆盖。开发区级别高于镇，实行“两块牌子、两套班子”，由嘉兴市人大常委会和镇人大分工监督，实现人大工作全覆盖。如浙江乍浦经济开发区（嘉兴港区）作为嘉兴市委、市政府派出机构，与乍浦镇实行两套班子、两套人马，除乍浦镇人大和法、检系统的工作按有关法律保持平湖市（县级）管理序列不变外，党委、政府的行政管理由港区党工委、管委会统一领导和管理。港区的法律监督和工作监督由嘉兴市人大常委会承担，财政预、决算监督和各级人大代表履职服务工作依托平湖市及乍浦镇人大开展。

　　 三、开发区人大工作存在的问题

　　 （一）思想观念有待进一步提升。部分开发区固守传统思维，认为人大工作要讲程序、讲规范，要“名正言顺”，得有机构有编制有人员才能开展。虽然浙江省人大提出要实现全省开发区人大工作全覆盖，但目前《指导意见》只明确工作原则和重点任务，没有设立机构的要求。而各地编办在核定机构、编制上又存在一定难度，这种情况下要求各地不新增机构、编制、人员开展开发区人大工作和建设，其积极性必然大打折扣，部分开发区仍存有观望心态。

　　 （二）法律法规有待进一步明确。地方政府和人民代表大会的设立是由组织法规定的。开发区管委会作为一级政府的派出机构，行使着准政府的职权，但我国法律至今都没有对开发区法律地位予以确认，开发区人大工作在法律法规上也没有明确具体的规定，因此，各地在开展开发区人大工作时难免有些缩手缩脚。

　　 （三）工作机制有待进一步理顺。有些开发区虽然实行“两块牌子、一套班子”，乡镇（街道）人大负责开发区人大工作，但个别开发区党工委、管委会会议未邀请乡镇（街道）人大参与，部分领域监督仍留空白；有些开发区实行“两块牌子、两套班子”，受开发区委托开展人大监督的乡镇（街道）行政级别低于开发区，开展监督时容易“够不上、落不实”；还有些开发区作为市委、市政府的派出机构，财政预算却要由对其无管理权的县（市、区）人代会审查批准。因此，在有效监督、依法监管上有待探索创新。

　　 （四）人员力量有待进一步充实。开发区人大工作力量与经济体量不匹配，有些开发区由于区政合一，实行“两块牌子一套班子”，特别是换届后乡镇（街道）人大力量被削弱，人大班子领导由一正两副变为一正一副，个别开发区在面对巨大的资金使用和开发强度，人大监督力量明显跟不上。此外，有些开发区现有办事机构在机构改革过程中存在被调整、被合并的现象，影响了人员力量的配齐配强。

　　 四、进一步完善开发区人大工作的思考

　　 （一）领悟必然性，推进开发区人大工作是形势所需。民主法治有内在要求。开发区人大工作的出现不是偶然的，它是中国特色社会主义民主政治发展客观规律的必然反映。推进开发区人大工作，是坚持和完善人民代表大会制度的内在要求，是践行党的二十届三中全会精神“健全全过程人民民主制度体系”的必然要求。社会发展有现实需要：开发区管委会代表政府对开发区工作实行统一领导和管理，随着经济社会的快速发展，开发区政治、社会、民生、文化、生态环境等方面的事务不断增多，呈现出由单一经济功能区向城市综合功能区发展的趋势，人大监督不可或缺。前期试点有实践路径。开发区人大工作的组织落实嘉兴有前述四种类型，各地人大也有成功经验，各种模式对于各地因地制宜开展工作都具有借鉴意义。综合考虑现实性和可能性基础上，选择哪一种都可以，首要任务是使开发区人大工作有人做、做成事。待条件成熟时，再积极争地位（立法）、设机构、要编制、增人员。

　　 （二）坚持原则性，推进开发区人大工作要把握方向。坚持党的领导。始终坚持在党的领导下有序推进开发区人大工作，把加强党的领导贯穿于开发区人大工作的各个方面全过程，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用。认真落实请示报告制度，重要问题和重要情况及时向同级党委汇报，努力争取各级党委大力支持，推动解决开发区人大工作中遇到的矛盾和问题，确保开发区人大工作正确的政治方向。依法开展监督。人大监督属于国家根本政治制度的安排，具有权威性、强制性和法律约束性。要按照政府工作的边界在哪里、人大的监督就到哪里的原则，对开发区工作实施监督，确保人大监督与开发区承担的职能相对等、相匹配，既不简单照搬普遍意义上的人大工作，又使人民代表大会制度在开发区得以贯彻和落实。围绕服务发展。开发区人大工作要与开发区的中心工作相适应，与区域内的经济稳进提质、科技创新攻坚、营商环境提升、产业引领优化、绿色转型发展、民生事业优质等中心工作和重点工作紧密结合起来，充分发挥人大在法治保障、监督支持、代表参与、民意汇聚等方面的重要作用。

　　 （三）强化操作性，推进开发区人大工作要精细精准。找准焦点。对于跨行政区域的开发区，地方人大更要把法律赋予的工作监督和法律监督职权行使起来，加强对开发区的执法、审判、检察等工作的监督，进一步提高开发区各项工作法治化水平。抓住重点。由于开发区经济体量大，每年全区重大工程多，项目审批环节多，资金进出多，要把监督重点放在对开发区财政预决算及预算执行情况、国有资产、政府重大投资项目和审计查出问题整改等方面开展监督，在治理地方政府隐性债务、防范化解各类风险、提高国资保值增值等方面发挥作用。聚焦难点。要善于在法律框架范围内积极探索创新，将人大制度中反映民情民意的基层治理的具体机制建立起来，推动开发区人大代表和人民群众有效参与开发区经济和社会事务管理的全过程、各方面，实现“最广泛、最真实、最管用”的全过程人民民主。