四川如何利用好化债政策？

　　文/朱耘作王诗逸

　　2024 年11 月8 日，全国人大常委会表决通过了《国务院关于提请审议增加地方政府债务限额置换存量隐性债务的议案》，决定将地方政府债务限额提高6 万亿元，以用于置换现有的隐性债务。自2024 年起，我国将连续五年每年从新增的地方政府专项债券中拨出8000 亿元，专门用于偿还债务，预计累计可置换隐性债务4 万亿元。此外，对于2029 年及以后到期的2 万亿元棚户区改造隐性债务，将继续按照原合同规定进行偿还。这一政策“组合拳”使得本轮用于化解地方政府债务的政策资金总额达到12 万亿元。国家出台的本轮化债政策将对四川的经济发展产生全方位的深远影响。四川各级政府应把握好地方债务化解契机，借此推动四川经济高质量发展。

　　四川地方债务规模大结构复杂

　　四川地方债务问题在很大程度上反映了全国地方债务的整体特征，但同时也因其独特的区域经济特点和发展阶段呈现出自身的复杂性和特殊性。

　　四川地方债务规模较大且持续累积。伴随着经济快速增长和城镇化不断推进，四川在基础设施建设、棚户区改造、产业园区开发和公共服务提升等方面的投入显著增加，形成了规模庞大的政府性债务存量。这些资金投入支撑了四川经济的快速发展，但也使地方政府承受了较大的债务压力。尤其是在过去一段时间内，由于经济发展以高投入、高扩张为主，地方政府的债务积累速度进一步加快。

　　四川地方债务的区域分布不均衡。作为全省经济中心和增长极，成都的债务规模和结构与其他市（州） 相比有着明显差异。成都的债务主要集中在特大城市建设、轨道交通网络扩展、产业集群打造等领域，这些投资通常与城市规模扩大和经济转型密切相关，债务“借、用、管、还”较为规范，且地方财政实力较强。而其他市（州） 由于财政实力和经济基础较弱，地方债务负担显得更加沉重。许多地区财源单一、产业基础薄弱，尤其是部分县级地区因财力有限且项目收益偏低，其债务风险更容易显现甚至扩大。这些区域债务问题成为地方经济发展的隐患，同时也凸显了全省在经济布局和财政管理上的不平衡性。

　　隐性债务问题比较突出。与全国其他省份类似，四川的隐性债务主要通过政府融资平台、各类投融资公司以及政府与社会资本合作（PPP）项目等渠道形成。这些隐性债务因缺乏透明度和规范管理，往往隐藏在地方政府的表外账目中，难以被全面掌握。尤其在棚户区改造、城投平台项目以及基础设施补短板工程等领域，这类债务的集中性和隐蔽性更强。由于融资结构不合理或偿债能力不足，隐性债务的潜在风险对地方财政稳定构成了挑战。

　　四川地方债务在期限和利率结构上存在不合理。一些债务项目因期限错配问题较为严重，出现了短期融资用于长期投资的现象，导致流动性风险显著上升。同时，部分地方政府依赖借新还旧的方式应对到期债务，这种循环模式不仅加剧了债务风险，还导致利息支出快速增加，进一步压缩了财政资金的可用空间。此外，由于部分隐性债务的融资渠道不规范，其利率水平往往偏高，这直接推高了地方整体的债务成本。

　　化债政策对四川经济发展将产生多方面积极影响

　　本轮化债政策助推下，四川有望在财政管理、产业布局和基础设施建设方面取得更大突破，全面提升发展能级和核心竞争力。

　　化债政策有效缓释了四川地方政府的债务压力，并提升了财政管理的可持续性。长期以来，债务问题是制约四川经济社会发展的重要掣肘之一，而此次政策通过“置换存量隐性债务”和“有序化解隐性债务”的安排，为地方政府提供了缓解债务压力的工具。低成本债务置换高成本隐性债务显著降低了利息支出，为地方财政腾出更多资源。与此同时，政策的有序推进降低了债务滚动续借的风险，避免了“拆东墙补西墙”带来的不可控后果，从根本上改善了债务管理的可持续性。随着财务状况的透明化和稳健化，地方政府的信用评级和市场信誉也将得到显著提升。这不仅为四川改善融资创造了有利条件，也增强了市场主体对其经济发展的信心。一个更稳健的财政环境，不仅是推动高质量发展的基石，也为吸引外资、促进民间资本回流以及加大政策性投资提供了坚实保障。

　　在缓解债务压力的基础上，四川还将迎来财政资源优化配置的宝贵机会，从而进一步推动经济转型升级。化债政策下释放的财政空间，能够支持更多面向未来的关键领域投资。通过加大对先进制造业、绿色低碳经济、数字化产业和现代服务业的支持，四川将抢占新兴产业发展的先机。在此过程中，加大对科创平台、研发机构和技术转移机制的投入，不仅可以完善创新生态，还能提升科技进步对经济增长的驱动效应。同时，财政资源配置将更注重具有长期战略意义和高成长性的领域，为经济高质量发展注入持续动能。这些举措将在支持四川传统产业转型升级的同时，助力其在新一轮经济格局调整中赢得主动。

　　化债政策带来的专项债券资金，还将显著推动四川基础设施建设和公共服务质量的提升。新增债务资源为补齐基础设施短板提供了重要资金支持，使得交通、能源、水利等重点工程建设得以加快推进。这些重大项目的实施，不仅有助于完善全省综合交通网络，提升资源要素流动的便捷性，还能显著增强经济发展的活力。同时，这些资金还将支持城乡公共服务领域建设，重点投向教育、医疗、文化等民生项目。通过缩小城乡差距、改善社会福祉，四川全社会的发展基础将更加稳固。

　　化债政策的实施也为四川深度参与国家区域发展战略提供了重要支撑。在西部大开发、成渝地区双城经济圈建设的发展背景下，优化债务结构使得四川有能力加大对跨区域基础设施项目的投资力度。这将促进四川与周边省份之间的互联互通，进一步强化区域经济的协同性。同时，借助政策支持改善的财务环境和基础设施条件，四川的经贸辐射能力将进一步增强。优质的基础设施和更健康的财政状况，能够提升四川作为西部区域经济枢纽的地位，并推动其更深层次地融入全国经济体系。

　　抓住重点解决难点推进四川地方债务化解

　　隐性债务的识别与化解是债务化解的首要任务。由于隐性债务具有较强的账外性和隐蔽性，四川在债务管理中面临底数不清、分类不明的突出问题。这不仅加大了债务清理的难度，也使隐性债务风险更难以监测和防控。要实现对隐性债务的有效管控，首要任务是对各类隐性债务主体进行系统梳理，包括城投公司、SPV 平台公司以及PPP项目执行主体等，逐一清查其债务来源、结构和风险点，建立完整且动态更新的债务台账。通过这一过程，逐步将隐性债务显性化和规范化，为精准管理奠定基础。在清理过程中，可以借助政策工具，将部分隐性债务转化为合规的政府债务，从而纳入预算管理体系。另一方面，也需积极探索通过市场化方式盘活存量资产，例如引入社会资本、资产证券化等路径，优化资源配置，确保隐性债务风险在可监测和可管控范围内。

　　限额债券置换与资源统筹是减轻债务利息负担和优化债务期限结构的重要手段。通过发行新增专项债务和限额债券置换高成本债务，地方政府可以在降低融资成本的同时，延长债务期限，使整体债务结构更加合理化。这一过程中的难点在于，如何确保债券资金的精准投向，以最大化其使用效益。只有匹配到优质、高效益的项目，才能发挥债务置换的正面作用。此外，还需警惕置换过程中可能出现的新风险，例如地方政府为了扩大融资额度而采取不规范的举债行为，或是债务置换后由于管理不善导致债务规模再度反弹。因此，在推动债务置换的同时，必须强化监管，完善债务管理机制，探索创新路径以提升债务置换后的管理效能。

　　提升产业层次与项目收益水平是化解债务的长远之计。地方政府债务化解的根本出路在于经济发展与财源壮大。因此，在化债过程中，地方政府需要将提升产业链层次和项目运营效率纳入重要议程。通过优化营商环境、扶持战略性新兴产业、推动传统产业转型升级，能够增强区域经济的自我造血能力和可持续发展能力。这不仅能提升地方政府的收入来源，也能提高项目本身的收益水平，逐步增强偿债能力。此外，高质量产业发展的推进还将改善地方经济结构，提升整体经济的抗风险能力，为长期稳定发展提供有力支撑。

　　深化财政管理与投融资体制改革是实现债务化解与长期财政健康的制度保障。化债的成效需要通过制度层面上的系统性改革来巩固和延续。防止化债后地方政府再次盲目加杠杆，是当前改革工作中的重点与难点。一方面，地方政府需强化预算约束制度，优化绩效考核体系，确保债务管理从编制到执行的全过程合规透明。另一方面，信息公开和审计监督机制的完善，将有助于提高财政管理的透明度与社会监督力度。在地方投融资领域，四川需要推动国有企业、金融机构等主体向市场化方向转型，通过提高投资效率、杜绝无效投资和重复建设来降低整体债务压力。在改革过程中，要协调好地方政府、国有企业和金融机构等多方的利益诉求，确保改革政策落地的同时，不打击地方经济发展的积极性。

　　各方协同与政策联动是确保化债工作顺利推进的关键保障。地方债务问题的化解，不仅需要地方政府与中央部门的政策协调，也涉及银行、信托、资管机构以及资本市场等多类金融主体的利益平衡。在四川的债务化解过程中，需要加强与中央部门的沟通协作，争取更多的政策支持和资源倾斜。同时，需与金融机构、企业主体、社会资本等建立良性合作关系，共同推进债务清理和资源优化。在当前复杂的经济环境下，如何在保障化债进度与质量的同时，避免因债务处置不当引发市场波动和信用环境恶化，是需要高度重视的问题。

　　（作者单位：四川银行金融市场部、西南财经大学中国金融研究院）