从标书费用收取争议探讨招投标活动合规

　　文/张敏恒

　　2025年新年伊始，A代理机构收到一家国有企业集团的文件通知，要求限期清退A代理机构代理的该集团2023年度所有项目的标书费用〔指《中华人民共和国招标投标法实施条例》（以下简称《招标投标法实施条例》）第十六条第二款规定的招标人发售资格预审文件、招标文件收取的费用〕，理由是进一步规范集团招投标相关工作，完成审计整改工作要求。A代理机构通过调查发现，全国范围内有不少招标代理机构都遇到过类似情况。招标代理机构收取标书费用的行为是否合法合规，是否存在违法违规问题，审计部门的审查结论与招标代理行业的看法并不完全一致。招标代理机构是否应该退回已经收取的标书费用，该如何妥善处理这一问题等，急需明确的合规操作依据。

　　标书费用收取合法合规，但在电子招投标方式中存在争议

　　《招标投标法实施条例》第十六条，《工程建设项目货物招标投标办法》（国家发展改革委等七部门令第27号，以下简称27号令）第十四条等均明确规定，招标人发售资格预审文件、招标文件收取的费用应当限于补偿印刷、邮寄的成本支出，不得以营利为目的。《工程建设项目施工招标投标办法》（国家计委等七部门令第30号，以下简称30号令）第十五条规定，“对招标文件或者资格预审文件的收费应当限于补偿印刷、邮寄的成本支出，不得以营利为目的。对于所附的设计文件，招标人可以向投标人酌收押金；对于开标后投标人退还设计文件的，招标人应当向投标人退还押金”。从以上法规和部门规章的规定来看，招标代理机构收取标书费用是有合法合规依据的。但上述法规和部门规章明确要求，收费要合理，即“收取的费用应当限于补偿印刷、邮寄的成本支出，不得以营利为目的”。因此，招标代理机构收取的标书费用是否存在违法违规问题，需要进一步甄别。传统的线下招投标方式，招标代理机构发售纸质招标文件，收取用于补偿印刷、邮寄成本的标书费用，似乎没有太多争议。但是，随着电子招投标的发展，采取电子招投标方式时招标代理机构能否收取标书费用，存在较大争议。

　　《招标投标法实施条例》、27号令、30号令等文件出台时，招投标采用的还是传统的线下招投标方式，相关章节约束规范的实际上是线下招投标程序。为了规范电子招投标活动，促进电子招投标健康发展，国家发展和改革委员会（以下简称国家发展改革委）等八部委于2013年联合印发了《电子招标投标办法》（国家发展改革委等八部委令第20号，以下简称20号令）。20号令第九条规定：“电子招标投标交易平台应当允许社会公众、市场主体免费注册登录和获取依法公开的招标投标信息，为招标投标活动当事人、行政监督部门和监察机关按各自职责和注册权限登录使用交易平台提供必要条件。”该条款明确了免费注册登录和获取依法公开招投标信息的要求。依据《招标公告和公示信息发布管理办法》（国家发展改革委令第10号）第二条“本办法所称招标公告和公示信息，是指招标项目的资格预审公告、招标公告、中标候选人公示、中标结果公示等信息”的规定，招标文件并不属于依法公开的信息，即不属于20号令规定的免费获取的信息范畴。20号令第十八条规定：“招标人或者其委托的招标代理机构应当及时将数据电文形式的资格预审文件、招标文件加载至电子招标投标交易平台，供潜在投标人下载或者查阅。”该条款表述的是“供潜在投标人下载或者查阅”，并未提及免费下载。在电子招投标活动中，招标文件加载到系统中需要通过网络信息传输，网络信息传输会产生网络使用费，且存在电子交易平台收取交易使用费的情形。因此，招标代理机构在电子招投标过程中确实会产生费用，这可类比为线下招投标中的邮寄费用，在电子招投标场景下转化为信息传输费用和平台使用费用。基于此，代理机构收取标书费用以弥补信息传输费用和平台使用费用的成本并无不妥。当然，作为代理机构，需要注意的是标书收费一定要合理，只能用于补偿成本，不得以营利为目的，不得出现超出成本收费的违法违规情形。

　　审计部门应当依法审计，不宜干预代理机构合法收取标书费用

　　依法收取标书费用合法合规，但为什么实践中会有如此大的争议？地方审计部门对招投标活动的审计结束后提出整改意见，要求退还已经收取的标书费用，而不是要求退还超出成本收取的费用。这说明从审计的角度来看，招标代理机构收取标书费用，不管是属于弥补成本，还是超出成本，都是违规的。依据《中华人民共和国审计法》第三条“审计机关依照法律规定的职权和程序，进行审计监督。审计机关依据有关财政收支、财务收支的法律、法规和国家其他有关规定进行审计评价，在法定职权范围内作出审计决定”的规定，审计工作应当依法进行，对于招投标活动领域的审计，也必须依据招投标领域的法律、法规、规章、规范性文件等开展，而不能依据审计部门从严管理制度、主观认识认定。目前，国家层面招投标领域的法律、法规、规章、规范性文件并无禁止收取标书费用的规定，审计部门认定标书费用收取违规，缺乏法律依据。部分地方审计部门强制推行“一刀切”式禁令，禁止收取招投标项目标书费用，这一做法与《优化营商环境条例》（国务院令第722号，以下简称722号令）政策也不相符。722号令第十一条规定：“市场主体依法享有经营自主权。对依法应当由市场主体自主决策的各类事项，任何单位和个人不得干预。”社会招标代理机构也是企业，依法享有经营自主权。招标代理机构合法合规收取标书费用，审计部门无权进行干预。722号令第六十四条规定：“没有法律、法规或者国务院决定和命令依据的，行政规范性文件不得减损市场主体合法权益或者增加其义务，不得设置市场准入和退出条件，不得干预市场主体正常生产经营活动。涉及市场主体权利义务的行政规范性文件应当按照法定要求和程序予以公布，未经公布的不得作为行政管理依据。”在招投标领域法律法规修订版未出台之前，如果国务院决定和命令禁止收取标书费用，招标代理机构理应执行国务院的规定，审计部门也可依据国务院决定和命令进行审计。否则，审计部门不得随意干预代理机构收取标书费用。

　　规范文件应表述清晰，不断完善招投标法律体系

　　从标书费用收取引起的争议来看，招投标领域法律体系有待进一步完善和明晰。随着电子招投标的迅速发展和普及，在成本核算难以界定、招投标领域相关法律法规修订版尚未出台的情况下，建议国家相关部门适时出台规范性文件，在不违反上位法的前提下，对标书费用的收取进行规范。

　　国家相关部门出台的规范性文件或者通知，除了对标书费用的收取进行规范，还应对招投标其他相关实操问题作出明确规定。例如，国家发展改革委等十三部门在2022年联合发布的《国家发展改革委等部门关于严格执行招标投标法规制度进一步规范招标投标主体行为的若干意见》（发改法规规〔2022〕1117号，以下简称1117号文）要求，坚决打击遏制违法投标和不诚信履约行为，加大对违法投标行为的打击力度，密切关注中标率异常低、不以中标为目的投标的“陪标专业户”。重点关注投标人之间存在关联关系、不同投标人高级管理人员之间存在交叉任职、人员混用或者亲属关系、经常性“抱团”投标等围标串标高风险迹象。1117号文将投标人之间存在关联关系列入了围标串标高风险，似乎是认定投标人存在关联关系就有围标串标的风险。这在一定程度上导致审计检查中，一旦发现招投标中不同投标人之间存在关联关系，就认为项目存在围标串标问题，与《招标投标法实施条例》第三十四条“与招标人存在利害关系可能影响招标公正性的法人、其他组织或者个人，不得参加投标。单位负责人为同一人或者存在控股、管理关系的不同单位，不得参加同一标段投标或者未划分标段的同一招标项目投标。违反前两款规定的，相关投标均无效”的规定相违背，审计工作也存在未依法审计的问题。法律法规只是禁止单位负责人为同一人或者存在控股、管理关系的不同单位，不得参加同一标段投标或者未划分标段的同一招标项目投标，并没有禁止所有存在关联关系的投标人参与同一招标项目的投标。究其原因，上述文件的表述存在不明晰的地方，导致理解差异。因此，规范性文件应该表述明晰，避免产生歧义，以进一步完善和明晰招投标法律体系。

　　无论是标书费用收取引发的争议，还是投标人关联关系所带来的争议，都促使我们思考：为了切实保护营商环境，任何个人和组织不得强制减损市场主体合法权益或者增加其义务。“法无禁止即可为”，审计工作也要合法合规开展。违法必究，招投标活动的主体，不管是招标人、招标代理机构还是投标人，只要不遵守招投标相关法律法规规章制度，都必须受到惩罚，承担违法的法律后果，招标代理机构如超出成本收取标书费用，应当认定为违法。反之，招标代理机构依法合理收取标书费用，应当受到法律法规的保护。随着市场环境的变化，在不违反法律法规的前提下，国家相关部门有权作出适宜的规范性要求，但规范性要求应当是明晰没有歧义的，具有实际操作指导意义。如果国家相关部门的规范性文件明确电子招投标项目的标书费用不得收取，招标代理机构将严格按照法律法规、国家相关部门规范性要求进行操作，以实现行业操作的规范化和专业化，推动招标采购行业朝着高质量发展的方向迈进。

　　（作者单位：宁波市国际招标有限公司）

　　责编：辛美玉

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