乡镇金融所试验

　　安徽滁县地区，在新中国改革史上有两次创举，一次被人时常记起，它叫“家庭联产承包责任制”；一次已被大多数人遗忘，但我们迄今仍未走出它试图求解的命题，它叫“民间金融”。

　　1987年，滁县所辖天长县汊涧镇、嘉山县石坝乡、全椒县武岗区、来安县半塔镇、滁州市乌衣镇、凤阳县刘府镇、定远县炉桥镇出现了八个有营业执照、经人民银行批准的民间金融组织---金融所。

　　这是第一批有“准生证”的民间金融机构。它的诞生来之不易。

　　为什么是1987年

　　乡镇金融所从进入公众议程到实体上存在，正是乡镇企业由隐到显、由小及大的过程。

　　1986年前后，乡镇企业俨然成为中国经济中的一支显军。而这距它浮出水面仅仅两年，1984年3月2日，国务院才发出通知，将社队企业改称为“乡镇企业”。

　　乡镇企业崛起的源头是1978年农村联产承包责任制的成功，数以亿计的农业劳动力从耕田中解放出来。在当时“盲流”以爆发式样态出现时，乡镇企业无疑像海绵一样吸收了拍打着城市闸门的人浪。

　　乡镇企业也以创造公共财富、带领共同富裕、承担社会职能为理由和承诺，获得了地方政府的低成本的政策扶持。唯独一种，是地方政府无法进行顶层设计的，就是融资。根据当时的金融政策，国内银行均不得对私人企业发放任何性质贷款，每年都是百分之二十强增长率的乡镇企业，对资金的渴望像发育期男孩的食欲。1985年，国家在通货膨胀的压力下，抽紧银根，一些靠银行贷款发展乡镇企业的地区，感受到了扼喉之困。

　　乡镇金融所出现在1987年，很大程度上是因为乡镇企业的壮大与银根紧缩在这一年相遇。

　　温州人的民间金融探索

　　温州人以自己所惯常的边缘突破的方式来走通融资渠道。

　　1984年9月，在一家国营医院收发室工作的方培林在苍南钱库镇办起了新中国第一家私人银行---“方兴钱庄”。为了寻找政策上的依据，他在中央文件的字里行间嗅来嗅去，终于在当年中共中央（84）年一号文件中，找到了一句似是而非的话：“鼓励农民集资兴办各种事业，尤其是兴办开发性事业……”他像做几何证明题一样，在原图上画了一条辅助证明的延伸线，“集资如果合法的话，那么与股息性质相同的利息，私人也就可以拿了。”9月29日，钱庄开张，方培林在门上贴出一张比银行更优惠、更灵活的存贷表：长期存款月息1.2%，三个月以上结算；临时存款月息1%，随时存取；贷出款项月息2%，视情况而定。翌日，农业银行就上门把钱庄查封了。

　　其实，方培林的钱庄一直没有停过，只不过是转为地下运作，并得到了镇政府的默许。方培林争取合法身份的努力一直也没有停。1986年，中国人民银行温州分行试探性地给总行写了一封报告，11月7日，由时任行长刘鸿儒作了批复：对于私人钱庄，请按国务院银行管理暂行条例规定办，不能发给《经营金融业务许可证》。

　　政策的靴子迟迟不肯落下来，乡镇企业发展的脚步却不能停。

　　与方培林的钱庄相似，一种被称为“抬会”或“排会”的信贷交易活动悄无声息中在温州各乡村开展得有声有色。从1985年到1987年初，温州九县两区共有30万人卷入“抬会”游戏，会款发生额达12亿元。

　　1986年春，资金链在贪婪与恐惧中怦然断裂，抬会体系瞬间雪崩，短短三个月中，温州全市63人自杀，约200人潜逃，近1000人被非法关押，8万多户家庭破产。温州人的民间金融探索以悲惨的结局暂告一个段落，财经作家吴晓波在《激荡三十年》一书中以悲天悯人的笔调记叙了温州的情况。

　　为什么发生在滁县

　　金融所的试验为什么发生在滁县？“乡镇企业看苏南，家庭工业看浙南”，这“两南”地区在乡镇企业的壮大与融资之间亦陷入了两难，于是乡村金融探索的任务又历史性地交回了农村联产承包责任制的发源地---皖东。

　　皖东的小岗村正是这个融资难题的逻辑起点：联产承包责任制解放了农村生产力，提高了劳动生产率，产生了剩余劳动力，催生了乡镇企业，随着乡镇企业的发展，融资需求直面而来。

　　尽管没有苏南、浙南发达，皖东对乡村金融的需求也到了水到渠成的阶段。

　　滁县地区的改革是从征服饥饿开始的。“大包干”的创意即是从叫得最响的肚皮中鸣发。

　　至1984年，滁县基本解决了全区350万人的吃饭问题。从1985年起，滁县宣布进入农村改革的第二步---大力发展商品经济。以粮食为主的农副产品大幅度增长以及专业化生产驱动了农村第二、三产业的发展；第二、三产业又推动了小城镇的建设，至当年已有31个小城镇的建设初具规模，专业市场1600个。

　　包括资金在内的各种生产要素在这个新格局的新经济活动中流动组合，并不是自然而然且顺畅的，时任人民银行滁县分行副行长的杜永茂调查了1986年~1988年该地区的农村资金需求量，分别为5.9亿元、6.7亿元、7.6亿元，这三年的资金缺口分别是1.5亿元、1.6亿元、2.2亿元，而农村的货币流通量分别为2.7亿元、2.9亿元和3.1亿元。

　　商品经济观念替换了农民脑中的自然经济观念。相信钱能生钱，于是余钱找路。

　　“抬会”亦在滁县抬头，私人钱庄也很流行。规模较大的刘府镇“正才钱庄”从1985年起即开始经营金融业务，8户农民成立了一家贸易股份有限公司，主要从事粮食运销（销往十多个省市），年运销额在1000万元左右，年收购粮食5000万斤，随着经营扩大，以月息15‰的高息向民间吸收存款。据1986年调查，农村个体户、农户参加自由借贷面占30%，最高乡镇达70%以上。

　　不规范的民间自由借贷，也产生过一些小规模的维稳事件。1985年滁州市沙河玻璃厂向民间借贷9万元办厂，只经营了4个月便厂倒人散。但以上只是当时经济先发地区普遍性的国情，历史将农村金融探索的重任交给滁县，还因为该地对改革的首发意识。

　　第五号文件

　　1986年，滁县地委委员、宣传部长白振亚率领的地委工作组进驻汊涧镇，帮助汊涧发展商品经济。

　　工作组遇到的高频问题是资金不足、贷款困难。有两件事使工作组难忘：其一，个体户吴正义看准了汊涧镇每年从外地购进10万只皮蛋的行情，1986年向银行申请3000元贷款制作皮蛋，等了3个月县行才批准，早已误了收蛋时节；其二，一个不知名的个体户1986年春急需钱办孵坊，申请银行贷款，在天长县城与汊涧镇间往返8趟钱才到手，也已误了农时。

　　农民提出办一个“存取方便，贷款容易”的自己的“小银行”。

　　白振亚与工作组及镇党委、政府的人研究之后，认为可行，大胆提出设想并设计了章程，这个设想得到了地委、行署的支持。

　　因为此事是地方党政首先提出来，并由地方政府牵头的，人民银行便拿不准，怕触犯《银行管理条例》中“地方政府不得办银行”的条款。但是，人民银行并未一拒了之，改革气氛还在，想办事的氛围存于官员之中，人民银行和农业银行的行长一行四人来到汊涧实地考察，认为在汊涧建立一个不同于农村信用社的股份制金融企业是可行的。

　　省分行答复改革试点权在二级分行，这是一个放活了创造力的放权。

　　人民银行带着试试看的心理二去汊涧，研究试点方案，杜永茂亲自修订了章程。

　　1986年12月20日，一个全新面貌的农村金融机构悄然成立。试营业后，1987年1月13日正式开业。

　　仅仅7天之后，1月20日，中共中央政治局通过了农村工作文件《把农村改革引向深入》，列为当年的第五号文件。

　　温州人在1984年一号文件中苦寻的政策，出现在1987年五号文件中，而且是用一整段话来表述：“要发展多样化的资金融通形式。近几年，农村民间自由借贷有较大的发展；集资入股和试办发行股票、债券的办法随处涌现；一部分乡、村合作经济组织或企业群体建立了合作基金会；有的地方建立了信托投资公司。这些信用活动适应发展商品生产的不同要求，有利于集中社会闲散资金，缓和农业银行、信用社资金供应不足的矛盾，原则上应当予以肯定和支持。”

　　七县八所

　　第一所金融所的诞生加上中央政策的靴子落地，对滁县各乡镇的震动很大。一些经济较发达的区、乡、镇纷纷要求批准设立类似机构，人民银行一时无暇应对。

　　省政府和省分行的意见是，改革必须通过试点取得经验，审慎发展，滁县分行主动向地委、行署汇报，取得一致意见，1987年，每县一个试点。

　　杜永茂对提出申请的民间金融组织逐个审查，他所掌握的尺度是：确属经济发展需要，具有相当的业务量；实有资本金10万元，注册资本30万元；有懂金融、善经营的合格管理人员；必须是独立核算的经济实体；具有完善的组织章程；有固定的经营场所。

　　滁县乡镇金融所的组建兵分两路：一路是由区、乡、镇政府牵头组建，其资本金通过向社会发行股票筹集而来；另一路是由原自发民间信用组织经过引导、改造，以投资入股的形式纳入金融管理轨道。凤阳县刘府、定远县炉桥两个农民联合体主办的“刘府正才钱庄”（8户农民所投）、“炉桥农商联营经理部金融服务所”（10户农民所投）就被改造成金融所，原主办单位改为股东，所投资金改为股金。

　　汊涧所为第一家，元月13日开业，最迟的乌衣所、炉桥所8月5日开业。其中，嘉山开了石坝、潘村两所。形成七县八所之势。

　　滁县地委农村政策研究室的林正河在调研后，将创办乡镇金融所定义为开辟农村第二金融市场，民间金融组织在乡镇出现后，这一地区的金融格局是“三足鼎立”---农业银行营业所、信用社、民间金融组织，在产权上形成了国有、合作、股份三种经济成分并存。

　　1987年前后，民间金融探索在全国广泛铺开。

　　1984年，在甘肃省少数民族聚居地临夏市出现过马占良便民银行和喇依礼信贷部两家私人银行；

　　1985年3月，经四川省政府批准，中国西南租赁有限公司在成都正式成立，这是商品信贷和金融信贷结合在一起而又同时进行筹措资金的特殊形式；

　　1986年9月，兰州化学工业公司成立“内部银行”，这是以“内部银行”为特点的企业内部融通资金组织；

　　1987年2月10日，吉林市成立了吉林省第一家银行与企业以资金入股形式组成的银行企业---松江财团。

　　金融所的基本运行机制

　　乡镇金融所的性质属于股份制的农村集体金融企业，向社会（包括全民、集体企业和个人）发行股票筹集资本金，每个所最低应筹集资本金10万元，股息按月计算为5‰～6‰，红利按经营所得利润的10%～15%分配，但每百元股金的红利最高不得超过15元，是完全独立、自主经营、自负盈亏的经济实体。

　　自身架构分为三层：股东代表大会-董事会-主任（经理）。

　　乡镇金融所的利率自主决定。1988年人民银行作过指导性规定，划定了存款浮动幅度和贷款的高、低限，逐步引导，使其由原来接近民间自由借贷的利率水平转变为接近农村信用社的利率水平。

　　其行政上隶属于区、乡、镇政府，业务上接受人民银行的领导和管理，管理办法暂按《城市信用社管理暂行规定》以及农村信用社有关管理规定进行，在人民银行开户，向人民银行交存准备金。

　　它有一个明确的服务对象：农村“两小一体”，即乡镇企业、个体户和农民联合体。

　　每个所都有各自的经济后盾，汊涧、乌衣主要依靠当地十大行业协会；刘府、半塔、炉桥主要依靠农民联合体；石坝主要依靠供销社；武岗主要依靠区政府。这样的“后盾”，一般都是金融所的大股东、理事长或副理事长。

　　金融“滴灌”

　　农业银行和信用社对农村金融服务存在着“断裂带”，乡镇金融所在断裂带上野蛮生长。正式文件上的表述为“拾遗补缺”。

　　金融所的现金流是细流，但是，定向滴灌到最需要它的非主流的边缘企业中。

　　几乎每家金融所都有此类的例子被报道：

　　1987年4月，汊涧镇服装协会想从温州购买一批夏装，晚上8点多才接到对方的电报，急需2.5万元资金，当晚他们敲开金融所的大门，办好贷款手续，派人连夜赶往温州。

　　石坝金融所贷款5000元，支持个体户杨兆田贩运麻油，五天还清贷款，获利610元。该乡个体户顾新亮很早就想开电焊铺，因为借不到钱无法开张，金融所贷款1万元解决了其启动资金，当年获利6000元，交税1000元。

　　在化肥极度紧张的时候，炉桥、石坝两所贷款28万元支持供销社和农民联合体到外地组织化肥2100吨，解决秋种2.3万亩，本身获利6.3万元，可使粮食增产20多万斤。

　　1991年11月，《金融时报》记者王济洲在“大洋养殖有限公司”听业主徐之明兄弟说，8月初因购买配合饲料需2万元，贷款报告打给本地农行1个月了，一分钱也没批下来，还是武岗金融所解了其燃眉之急。

　　民主气息及服务意识

　　乡镇金融所作为一个主体存在的意义，不仅仅是以现金流滋润了涸泽，其浑身散发着令人耳目一新的气息。

　　首先是民主气息。金融所行政上隶属于区、乡、镇政府，业务上接受人民银行的领导和管理。这种架构使金融所经营上真正享有自主性。当地党政部门参与组建并承担责任，知道金融所的资金来源和运用都在本地，以往地方行政干部干涉农业银行、信用社的经营活动时有发生，是因为他们力图从大锅饭中为地方争得更多资金，现在他们不仅不乱批乱贷，还帮助金融所吸收资金。因此，经营自主权完全属于金融所，不存在行政干预，各所都反映原来最担心、最惧怕的领导强迫贷款的事没有发生。白振亚曾给汊涧金融所写信，介绍该镇的一名专业户去贷款300元，因为这名专业户的上期贷款未还清，便拒绝了这张“批条”。

　　《望》周刊记者周原在他的《滁县望》考察记中，特意记了汊涧镇金融所一笔：“虽说金融市场上是容易闹鬼的地方。我们在汉涧看了一个金融服务所，没有发现有什么不正常。”文章还特意提到了董事会的一名成员：“汊涧镇有个行业公会的负责人，……他掌握着同业公会的印章，只要盖了章，公会同业人员就可以从金融服务所把几万元贷款取出来，他感到莫大的骄傲，他说：‘这是群众给我的权，我要用好啊！’”

　　金融所的生长志

　　平均开业时间第76.5天：存款余额105.9万元，贷款余额119.2万元……

　　平均开业时间第273天：存款余额224.32万元，贷款余额295.3万元……

　　平均开业时间第1153天：存款余额369万元，贷款余额389万元……“只有一笔500元的呆账，系家庭破裂造成的。”

　　以上是杜永茂为乡镇金融所写的生长日志，从对民间金融第一个喊出“打击不如引导，取缔不如扶植”时起，他全程对金融所的出生、发展、壮大倾注了大量的心血。

　　杜永茂在体制的边框内将个人作用撑到了最大。这种个人英雄主义亦为日后金融所离不开他埋下了伏笔。

　　金融所的生长是迅猛而茁壮的。从杜永茂的记录中选取几个重要的时间节点，观察金融所的自有资金规模，可以察其生长速度：42.25万元（1987年12月）、93.68万元（1988年8月）、104.3万元（1988年12月）、183.6万元（1989年12月）、238.7万元（1990年7月）。与之形成鲜明对比的是同地7家信用社，30余年的经营之后自有资金只有87.2万元。

　　八家金融所只有刘府所倒闭。

　　官办、民办之分野

　　乡镇金融所创立的必要性，来源于农村信用社的不力。

　　当时，滁县地区的金融机构格局是：1979年以前，基本上是人民银行独家经营；在上世纪80年代上半叶陆续恢复和建立了工商银行、农业银行、保险公司、建设银行，1987年新批准设立了中国银行滁州支行；还先后建了城市金融服务社八个、信托投资公司三个；城镇储蓄机构发展很快，达120个。

　　在被冷落的农村，只有农业银行和农村信用社两家在维持局面，信用社与农行实际上是一家，一般是“一区（镇）一所，一乡一社”的配置。据1986年末的统计，平均每个农村金融机构服务6.3个行政村，每个农村金融干部平均服务3210个农户，并且缺少为乡镇企业服务的金融机构。

　　网点不足，只是表象，农行、信用社的资金力量有限是无力服务的内在原因。

　　金融所吸收的存款中95%以上都来自游离于群众手中的闲散资金，所以，汊涧、武岗、石坝信用社主任都反映，金融所非但没有从存款上截流信用社的业务，反而从资金上减轻了营业所和信用社的负担，对当地资金供应紧张的局面起了缓和的作用。

　　金融所与信用社之间存在着良性互动，但竞争摩擦才是常态。两者除了互视为对手，又自视为忍受了不公者。

　　金融所均在当地农业银行营业所开立结算户，按规定向人民银行缴存存款准备金，其结算户存款利率因人民银行无利差补贴，农行按照4.8‰计息，而农村信用社转存农业银行存款利率为5.7‰。因为金融所在贷款上的“保守”，存款转存占其存款的53.6%，更加深了这个不公。

　　杜永茂还为此帮金融所呼吁：在金融所经营过程中发生临时周转资金困难时，人民银行应从其10%存款准备金和其他短期贷款中给予适当支持；各专业银行特别是农业银行在结算等方面应给予方便。

　　而在行社眼里，与金融所的竞争对他们也是不公平的。与汊涧所在同一条街的一位农行信贷员对《金融时报》的记者说：“有一点我们不理解，竞争应在提高服务质量、扩大业务范围上下功夫，而不是靠提高存贷款的利率，现在的竞争是不平等的。”

　　金融所不需要承担过多的政策性低息贷款也被行社视为不公平的竞争。政策性业务没有分离，正是市场和政府作用边界一直没有厘清的表现，今天尽管成立了多家政策性金融机构，但类似政府和市场纠缠的问题仍然大量存在。

　　金融所试验的句号

　　当金融所在最基层起到了松动旧体制土壤作用时，专业化银行的成立仅仅是将信贷资金切成了“板块”，并没有真正形成商品经济运行的竞争机制。工商银行基本垄断了国内城市银行业务，农业银行在将信用社纳入自身轨道的同时， 垄断了农村金融业务，中国银行则垄断了外汇业务。虽然经过了银行专业化改革，但旧的体制并没有消除，且成金融割据之态势，造成的种种弊病在当时已充分暴露，金融所的出现无疑从外部对旧体制形成压力。

　　1992年2月28日，中共中央将邓小平南方谈话作为第二号文件下发，很多人意识到，一个新的时代开启了！杜永茂正是抓住了邓小平提出的三条“姓社、姓资”的评判标准，提出在农村建立信用社以外的新型金融企业。他还特意加了一句“这种金融企业叫什么名称都无关紧要。”这是个将其主导试验的乡镇金融所推上一个台阶的重要时机。

　　然而，1994年，随着杜永茂的“下海”，这条线索戛然而止。在杜永茂“下海”后，七家金融所或转或停，今已无处寻觅其踪。

　　究其原因，业界分析为盈利性偏好过大，忽略流动性及安全性；资产业务单一，却又集中在流动性很差的贷款上，等等。然而，在对乡镇金融所被关停并转的原因进行调查后，可以发现了学术逻辑与现实逻辑之间的巨大分歧，可能的原因仅仅是：乡镇金融所监管起来很麻烦。

　　监管有天生懒惰的倾向，特别当乡镇金融所这样的小微金融机构产出比例极低，预估其存贷款等金融服务总量占当地整个金融存贷总量的10%之下，服务的农村人群却远在当地农行和信用社之上，很可能达到50%以上；但监管对之付出的精力却远在10%以上，只有极其勤劳的又极具爱心、不惧政治风险的监管才能保证它“不出事”，培育这样的新事物，需要杜永茂这样特别肯担当、肯做事的官员悉力投入，否则它的关闭在现行体制下也许会成为不可避免的命运。

　　民间小微金融探索的屡败屡战和屡战屡败为上面的观察做了注脚。2000年初，国务院再次进行金融秩序的整顿和清理，浙南和广东地区的民间信用社和农村合作基金会一一遭遇整治，或被取缔，或被强行并入国营的农村信用联社，广东共有2000多家民间金融机构被关停并转，当年2月，温州人苏方中被拘捕，罪名是涉嫌非法接受公众存款罪及诈骗罪。

　　大视野下的农村金融

　　合作化时期有三大合作---农业合作、供销合作、信用合作，前两个合作都经历了合作-垄断-放开的过程，为什么农村信用合作就不能放开，走多样化金融机构的路子呢？

　　这个问题应该放在两个更大的框架中去理解。

　　放在中国农村建设的探索进程中看，这是一个世纪性的难题。20世纪二三十年代，中国曾发生过一场关于采用何种途径挽救中国农村、实现农村经济发展的争论，以薛仙舟、寿勉成等为首的农村合作派，是其中重要的一派，他们认为解决农村问题的关键，是建立现代农业金融体系。该派带有官方意志，中国农村金融探索之路即由此开始。差不多百年过去了，时至今日，状况多有改观，仍未有根本性的解决方案。继1982年至1986年连续五年发布以农业、农村和农民为主题的中央“一号文件”之后，2004年至2013年，中央连续十个“一号文件”专属“三农”，从各个角度映射着农村金融改革新思路。不但农村金融，即使是城市金融，虽然各大银行都已经实行股份制，也已经向市场经济迈出了几大步，但金融仍是中国经济改革版图中难松动的一块。

　　放在发展中国家的历史进程中看，这是一个世界性的难题。1973年，发展经济学家罗纳德·麦金农就提出了一个开创性观点，发展中国家之于发达国家的差距在于，前者不断进行金融抑制（是指政府通过对金融活动和金融体系的过多干预抑制了金融体系的发展），中国目前的金融仍然存在抑制，利率至今没有市场化就是一个表现；后者不断进行金融深化，而小微金融的灵活性以及天然利用民间“熟人社会”和“声誉机制”的风险控制能力，能够弥补农村或城市非正规就业领域的金融需求正是金融深化的表现。

　　中国式“懒政”体制可能是金融出现深层抑制的原因。在这种体制下，官员将不犯错放在第一位，不犯错的最好办法是不做事，这正是在改革动力枯竭之后中国吏治的最大问题，也正是重启改革呼声的由来。于是，我们又回到了“改革”的地理原点皖东，发轫于此的乡镇金融所试验或许能给我们带来一些启示。

　　文|刘耿